Compatibilità paesaggistica e condono edilizio: stato legittimo e inefficacia del titolo

Il Consiglio di Stato chiarisce che il titolo edilizio in area vincolata senza parere paesaggistico è inefficace e che la Soprintendenza deve accertare la legittimità complessiva dell’immobile

di Gianluca Oreto - 30/06/2025

Può un titolo edilizio rilasciato senza la necessaria acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica produrre effetti validi? Qual è il ruolo della Soprintendenza nella verifica dello stato legittimo dell’immobile oggetto di condono?

Compatibilità paesaggistica, condono edilizio e stato legittimo: la sentenza del Consiglio di Stato

Oggi torniamo a parlare di una problematica complessa che caratterizza da anni la gestione del patrimonio edilizio italiano: la validità e l’efficacia di un titolo edilizio rilasciato dal Comune in assenza della preventiva autorizzazione paesaggistica. Un tema sul quale si è già recentemente espressa la Corte di Cassazione (sentenza 1 aprile 2025, n. 12520) e che ha ricevuto ulteriori interessanti chiarimenti dal Consiglio di Stato che, con la sentenza n. 5486 del 24 giugno 2025, contribuisce a definire un aspetto di rilievo strategico per la gestione delle istanze di condono edilizio in area vincolata e per la corretta qualificazione dello stato legittimo degli immobili.

La disciplina edilizia e paesaggistica continua a generare contenzioso soprattutto quando le opere si innestano su manufatti preesistenti dei quali si contesta – o non si riesce a dimostrare – la legittimità originaria. La sentenza in esame interviene su un caso di un fabbricato, per il quale il richiedente aveva presentato istanza di condono ai sensi della Legge n. 47/1985 per un successivo ampliamento.

L’oggetto del giudizio è il parere negativo espresso dalla Soprintendenza, che aveva rifiutato la compatibilità paesaggistica riferito ad un intervento edilizio realizzato in una zona vincolata ed incidente su opere preesistenti, sprovviste, però, dei prescritti pareri di competenza dell’autorità preposta alla gestione del vincolo paesaggistico.

In primo grado, il TAR ha confermato il parere della Soprintendenza e ricordato un orientamento consolidato della giurisprudenza secondo cui l’amministrazione competente alla verifica di compatibilità paesaggistica, svolge legittimamente un esame unitario degli interventi edilizi considerati, senza limitarsi alla valutazione isolata della sola opera additiva o modificativa, che forma l’oggetto diretto della richiesta di nulla osta paesaggistico, finalizzato al conseguimento del condono edilizio.

Da qui, il ricorso al Consiglio di Stato.

I principi del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello confermando integralmente la decisione del TAR, che aveva evidenziato due principi fondamentali:

  • verifica unitaria dello stato legittimo: la Soprintendenza non può limitarsi a valutare la sola opera oggetto di condono (l’ampliamento) se esistono elementi concreti che inducono a ritenere abusiva anche la parte preesistente. In tale evenienza, è legittimo che l’amministrazione proceda a un accertamento complessivo della conformità paesaggistica di tutto il manufatto, compresa la verifica della sussistenza del titolo originario;
  • inefficacia del titolo edilizio privo di autorizzazione paesaggistica: la sentenza ribadisce il consolidato orientamento secondo cui un titolo edilizio rilasciato in area vincolata in assenza del prescritto parere paesaggistico può ritenersi formalmente valido sotto il profilo urbanistico-edilizio, ma non produce effetti efficaci fino all’acquisizione del necessario nulla osta. In altri termini, il permesso di costruire o la concessione in sanatoria restano inefficaci, e l’opera deve considerarsi abusiva finché non intervenga la regolarizzazione della compatibilità paesaggistica.

Principi che erano già stati confermati dalla Sentenza della Corte di Cassazione richiamata in premessa, secondo la quale il rilascio del permesso di costruire, in assenza di valida autorizzazione paesaggistica, non ha alcuna efficacia neanche in relazione al solo profilo urbanistico dell'intervento già realizzato.

Analisi tecnica

Relativamente al ruolo della Soprintendenza nella verifica delle pratiche di condono, occorre ricordare che l’amministrazione deputata alla tutela paesaggistica non può rilasciare un parere di compatibilità “parziale” o meramente limitato alla parte nuova se l’immobile complessivo risulta privo di legittimazione paesaggistica. Si tratta di una lettura coerente con la ratio unitaria del vincolo e con la disciplina dell’art. 167 del Codice dei beni culturali, che richiede di accertare l’effettiva consistenza planovolumetrica legittimata.

Per quanto concerne lo stato legittimo e la prova dell’epoca di edificazione, la sentenza del Consiglio di Stato evidenzia la necessità di un riscontro documentale certo circa l’epoca di realizzazione delle opere, in quanto l’asserita anteriorità al vincolo paesaggistico deve essere provata in modo rigoroso (atti catastali storici, fotografie, titoli edilizi). In mancanza di tale prova, l’intera opera non può essere considerata legittima, e l’istanza di condono non può fondarsi su un presupposto di legittimità inesistente.

Infine, sulla legittimità e inefficacia del titolo edilizio, i giudici di Palazzo Spada conferma che un titolo edilizio sprovvisto del parere paesaggistico non è inesistente ma inefficace. Tale differenza è cruciale: mentre l’inesistenza priva del tutto l’atto di effetti giuridici, l’inefficacia sospende la possibilità di utilizzare legittimamente l’immobile fino alla regolarizzazione paesaggistica. Questo principio si riflette sulla disciplina degli accertamenti di conformità e sui procedimenti di sanatoria.

Conclusioni

La nuova pronuncia del Consiglio di Stato fornisce alcune indicazioni operative:

  • verifica preventiva della legittimità: prima di presentare istanza di condono o di compatibilità paesaggistica, è indispensabile raccogliere tutti i riscontri documentali idonei a dimostrare la legittimità originaria dell’immobile, specie se realizzato in periodi in cui il vincolo paesaggistico era già vigente;
  • coordinamento con il Comune: le amministrazioni comunali devono curare un’istruttoria completa, evitando che la pratica di condono sia esaminata isolatamente rispetto alle preesistenze edilizie;
  • informazione al committente: il professionista incaricato deve illustrare al committente che il titolo edilizio rilasciato senza il parere paesaggistico produce effetti solo potenziali e subordinati al rilascio del nulla osta;
  • strategia documentale: in caso di immobili di vetustà incerta, è opportuno ricorrere alla raccolta di atti pubblici, catastali e testimonianze per accertare la datazione ante vincolo.

La verifica di conformità edilizia e urbanistica è un’attività molto complessa che prescinde da presunte “date chiave” (1942 e 1967). Prima di presentare una pratica edilizia è sempre opportuno affidarsi ad un tecnico che conosca nel dettaglio la normativa edilizia e urbanistica locale, e che a seguito di una corretta due diligence immobiliare possa indagare sulle caratteristiche edilizie, urbanistiche, catastali e strutturali dell’immobile. Non farlo può solo rimandare problematiche o, peggio, portare al rischio concreto di contenziosi, ordini di demolizione e sanzioni amministrative e penali che, una volta avviate, difficilmente possono essere sanate in modo rapido ed economicamente sostenibile.

In un sistema normativo sempre più articolato e rigoroso, la conoscenza approfondita della disciplina paesaggistica e urbanistica non è un’opzione, ma un presupposto indispensabile per la regolarità e la sicurezza giuridica degli interventi.

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