Appalti pubblici, rivoluzione silenziosa: anche i dirigenti potranno ricevere gli incentivi
Il Decreto Infrastrutture (D.L. 73/2025) introduce una deroga esplicita al principio di onnicomprensività, riconoscendo ai dirigenti il diritto a ricevere incentivi per le funzioni tecniche ex art. 45 del Codice dei contratti
Nel panorama sempre mutevole del diritto amministrativo, poche novità hanno il potere di scardinare consolidati principi giuridici con la forza dirompente del recente Decreto Infrastrutture.
Una rivoluzione copernicana nel sistema degli incentivi
Il D.L. 73/2025, entrato in vigore il 21 maggio scorso, ha infatti operato una vera e propria rivoluzione copernicana nel sistema degli incentivi per le funzioni tecniche, aprendo finalmente le porte della premialità anche al personale dirigenziale.
Per comprendere la portata di questa innovazione, occorre fare un passo indietro e ricordare che il principio dell'onnicomprensività del trattamento economico dirigenziale, sancito dall'articolo 24 del decreto legislativo 165/2001, rappresentava da oltre vent'anni una sorta di murus inexpugnabilis - un muro invalicabile - che impediva ai dirigenti di accedere a qualsiasi forma di incentivo aggiuntivo rispetto al loro stipendio base.
Questo principio, nato dall'esigenza di razionalizzare e contenere la spesa pubblica, aveva tuttavia creato nel tempo un paradosso difficilmente sostenibile: mentre il personale tecnico di livello inferiore poteva beneficiare degli incentivi previsti dall'articolo 45 del decreto legislativo 36/2023 per lo svolgimento delle funzioni tecniche elencate nell'Allegato I.10 al Codice appalti, i dirigenti - pur essendo spesso i veri responsabili del buon esito delle procedure - rimanevano esclusi da ogni forma di riconoscimento economico aggiuntivo.
Le premesse normative: dal correttivo al Codice al parere ANAC
La strada verso questa svolta era stata preparata dal decreto legislativo 31 dicembre 2024, n. 209, il cosiddetto "Correttivo al Codice Appalti", che aveva eliminato l'esplicita esclusione dei dirigenti dalla platea dei beneficiari degli incentivi modificando il comma 4 dell'articolo 45 del decreto legislativo 36/2023.
Tuttavia, come aveva saggiamente osservato l'ANAC nel suo parere del 9 aprile 2025, n. 14, quella modifica aveva creato più dubbi che certezze, lasciando in una zona grigia l'effettiva possibilità per i dirigenti di accedere agli incentivi. L'Autorità aveva infatti rilevato che, pur essendo stata soppressa l'esclusione esplicita del personale dirigenziale, la mancanza di una deroga espressa al principio di onnicomprensività sancito dall'articolo 24 del decreto legislativo 165/2001 rendeva comunque problematica l'applicazione della norma ai dirigenti.
La deroga esplicita all’onnicomprensività: il contenuto dell’art. 2 del D.L. 73/2025
Il legislatore del 2025 ha quindi deciso di fare tabula rasa di ogni ambiguità, introducendo con l'articolo 2 del D.L. 73/2025 una deroga esplicita e inequivocabile al regime di onnicomprensività. Non più interpretazioni in dubio, non più cavilli giuridici: la norma ora stabilisce chiaramente che gli incentivi per le funzioni tecniche sono corrisposti al personale con qualifica dirigenziale "in deroga al regime di onnicomprensività di cui all'art. 24, del decreto legislativo 165/2001 e alle analoghe disposizioni previste dai rispettivi ordinamenti del personale in regime di diritto pubblico".
Il Decreto Infrastrutture non si limita però a una mera apertura di principio, ma introduce anche specifici meccanismi di controllo e trasparenza che dovrebbero scongiurare il rischio di abusi o degenerazioni nel nuovo sistema incentivante.
Le amministrazioni che decideranno di erogare incentivi ai propri dirigenti dovranno infatti, in sede di verifica della compatibilità dei costi di cui all'articolo 40-bis del decreto legislativo 165/2001, trasmettere agli organi di controllo competenti le informazioni relative all'ammontare degli importi annualmente corrisposti ai dirigenti in deroga al regime di onnicomprensività e il numero dei beneficiari.
Un sistema di checks and balances che dovrebbe garantire la sostenibilità finanziaria della misura e la sua corretta applicazione, evitando quella deriva di spesa incontrollata che spesso ha caratterizzato altre forme di premialità nella pubblica amministrazione.
Prendiamo un esempio concreto: immaginiamo una grande stazione appaltante che gestisce opere per centinaia di milioni di euro. Il dirigente responsabile del procedimento di una nuova infrastruttura strategica potrà ora ricevere un incentivo proporzionato alla complessità dell'opera e al valore aggiunto della sua prestazione professionale, esattamente come accadeva già per i suoi collaboratori di livello inferiore, ma con l'obbligo per l'amministrazione di rendicontare puntualmente questa erogazione agli organi di controllo.
Il riconoscimento retroattivo degli incentivi: decorrenza e copertura finanziaria
La portata retroattiva della norma rappresenta un ulteriore elemento di straordinaria novità nel panorama legislativo. Secondo quanto stabilito dal disegno di legge di conversione del Decreto Infrastrutture, attualmente in via di approvazione definitiva, le disposizioni dell'articolo 45 e dell'allegato I.10 del decreto legislativo 36/2023, come modificati dal decreto legislativo 209/2024 e dal D.L. 73/2025, si applicano alle funzioni tecniche svolte a decorrere dal 31 dicembre 2024, riferite a procedure affidate secondo il Codice appalti, anche nei procedimenti in corso a quella data e avviati prima dell'entrata in vigore del decreto legislativo 209/2024.
Non si tratta infatti di una mera prospettiva futura, ma di un riconoscimento che abbraccia anche attività già in corso, testimoniando la volontà del legislatore di dare immediata operatività al nuovo sistema.
Questa scelta temporale non è casuale: il 2024 è stato un anno cruciale per l'attuazione del PNRR e per il rilancio degli investimenti infrastrutturali del Paese, e riconoscere retroattivamente gli incentivi significa valorizzare il lavoro già svolto dai dirigenti in un periodo particolarmente intenso e strategico per l'economia nazionale.
Gli oneri per la corresponsione di questi incentivi retroattivi sono posti a valere sulle risorse già accantonate nei quadri economici relativi alle singole procedure di affidamento, garantendo così la copertura finanziaria senza ulteriori aggravi per le finanze pubbliche.
Un cambiamento culturale: merito e attrattività della dirigenza pubblica
Ma al di là degli aspetti tecnico-giuridici, questa riforma rappresenta un segnale culturale di straordinaria importanza per l'evoluzione della dirigenza pubblica italiana. Per troppo tempo la dirigenza pubblica è stata considerata una categoria privilegiata che, in virtù del suo ruolo apicale e del trattamento economico già elevato, non aveva bisogno di ulteriori stimoli economici.
Il nuovo approccio riconosce invece che anche i dirigenti sono professionisti che meritano di essere premiati per l'eccellenza delle loro prestazioni, rompendo quella logica un po' vetusta secondo cui il riconoscimento del merito dovesse fermarsi alle soglie delle responsabilità dirigenziali. Come insegnava già Cicerone nel De Officiis, "virtus praemium est optimum" - la virtù è il miglior premio - ma accanto al riconoscimento morale, quello economico può rappresentare un potente strumento di motivazione e di attrattività per i migliori talenti, specialmente in un momento storico in cui la concorrenza con il settore privato per accaparrarsi le competenze più qualificate si fa sempre più serrata. Il nuovo sistema potrebbe quindi contribuire non solo a trattenere nell'amministrazione pubblica dirigenti di valore, ma anche ad attrarre nuovi professionisti che fino ad oggi guardavano con minor interesse alle opportunità offerte dal pubblico impiego.
Le nuove sfide applicative: criteri, valutazioni e indicatori di performance
Naturalmente, ogni riforma porta con sé nuove sfide applicative che dovranno essere affrontate con saggezza e pragmatismo dalle amministrazioni chiamate ad implementare il nuovo sistema. Le stazioni appaltanti dovranno infatti definire criteri trasparenti e oggettivi per l'assegnazione degli incentivi, evitando il rischio di arbitrarietà o di favoritismi che potrebbero minare la credibilità dell'intera operazione.
Sarà fondamentale sviluppare sistemi di valutazione delle performance che tengano conto non solo dei risultati quantitativi - come il rispetto dei tempi di realizzazione delle opere o il contenimento dei costi - ma anche della qualità professionale, dell'innovazione gestionale e del contributo al miglioramento dell'efficienza amministrativa.
Un esempio virtuoso potrebbe essere quello di legare gli incentivi a indicatori compositi che valorizzino il rispetto dei cronoprogrammi, la riduzione del contenzioso, il miglioramento degli standard qualitativi delle opere, l'innovazione nei processi di gara e la capacità di gestire efficacemente le relazioni con gli operatori economici. Criteri misurabili e verificabili che premino l'eccellenza senza creare disparità ingiustificate e che, al tempo stesso, contribuiscano al miglioramento complessivo dell'azione amministrativa.
Verso un nuovo modello di premialità nella PA
Questa riforma potrebbe rappresentare solo il primo tassello di una più ampia riorganizzazione del sistema incentivante nella pubblica amministrazione italiana, aprendo scenari di trasformazione che vanno ben oltre il perimetro degli appalti pubblici.
Non è difficile immaginare che nei prossimi anni assisteremo a un progressivo ripensamento del principio di onnicomprensività, con l'introduzione di meccanismi premiali più flessibili e performanti anche in altri settori dell'amministrazione. Il mondo del lavoro privato insegna che i sistemi di incentivazione, quando ben strutturati e correttamente implementati, possono generare significativi miglioramenti di produttività e qualità, creando un circolo virtuoso che beneficia sia i lavoratori sia l'organizzazione nel suo complesso.
Il settore pubblico, pur con le sue specificità e i suoi vincoli costituzionali e di bilancio, non dovrebbe rimanere immune da questa logica meritocratica, specialmente in un momento storico in cui l'efficienza dell'amministrazione pubblica rappresenta un fattore decisivo per la competitività del sistema Paese. La sfida sarà quella di coniugare l'esigenza di premiare il merito con i principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento che caratterizzano l'azione amministrativa, trovando un equilibrio che sappia valorizzare le eccellenze senza compromettere l'equità e la coesione del sistema.
Conclusione: una svolta silenziosa ma epocale
In conclusione, il Decreto Infrastrutture ha compiuto quella che potremmo definire una "rivoluzione silenziosa" nel panorama della dirigenza pubblica italiana. Senza clamori mediatici, ma con grande lucidità tecnica e una visione strategica di lungo periodo, il legislatore ha rimosso un ostacolo che da troppo tempo frenava la piena valorizzazione delle competenze dirigenziali, aprendo nuove prospettive per l'evoluzione della pubblica amministrazione.
Come spesso accade nella storia del diritto, i cambiamenti più significativi non sono quelli che fanno più rumore sui giornali, ma quelli che modificano silenziosamente ma profondamente gli equilibri consolidati, creando le premesse per trasformazioni di più ampio respiro. Il tempo ci dirà se questa riforma saprà generare i frutti sperati in termini di efficienza e qualità dell'azione amministrativa, ma una cosa è certa: dopo il 21 maggio 2025, il panorama degli incentivi nei contratti pubblici non sarà più lo stesso, e forse, mutatis mutandis, nemmeno la pubblica amministrazione italiana.
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