Fatturato specifico e avvalimento operativo: chiarimenti dal Consiglio di Stato
Palazzo Spada ribadisce i confini tra requisiti di partecipazione e capacità tecnica, con effetti diretti sull’avvalimento operativo e sulla legittimità dell’aggiudicazione.
Qual è la differenza tra requisiti di partecipazione e requisiti di capacità tecnica? In che misura questa distinzione incide sull’utilizzo dell’avvalimento operativo? E ancora: come si coordinano le novità introdotte dal correttivo al Codice dei contratti pubblici con la giurisprudenza in materia?
Requisiti di partecipazione e fatturato specifico: è possibile l'avvalimento?
Sono interrogativi centrali negli appalti pubblici, a cui ha dato risposta il Consiglio di Stato con la sentenza 11 settembre 2025, n. 7281, riformando la decisione di primo grado e ribadendo la corretta qualificazione del fatturato specifico come requisito tecnico-professionale.
La controversia nasce da una procedura di gara in cui la stazione appaltante aveva richiesto, tra i requisiti di partecipazione, il possesso di un determinato fatturato specifico. L’aggiudicataria, in parte priva di tale requisito, si era qualificata ricorrendo all’avvalimento, senza però che il relativo contratto indicasse in modo puntuale le risorse umane, tecniche e strumentali messe a disposizione, come invece richiesto dal Codice.
L’ATI concorrente aveva quindi contestato la legittimità dell’aggiudicazione, sostenendo sia l’erronea qualificazione del fatturato specifico come requisito economico-finanziario, sia la nullità del contratto di avvalimento privo delle specifiche previsioni operative.
Quadro normativo
L’art. 100 del d.lgs. n. 36/2023 disciplina i requisiti di ordine speciale, suddividendoli in:
- idoneità professionale,
- capacità economica e finanziaria,
- capacità tecniche e professionali.
Le stazioni appaltanti devono richiedere requisiti proporzionati e attinenti all’oggetto del contratto.
Con il Correttivo al Codice dei Contratti (d.lgs. n. 209/2024) sono stati chiariti alcuni aspetti fondamentali:
- fatturato globale: può essere richiesto come requisito economico-finanziario, ma entro il limite massimo del doppio del valore stimato dell’appalto, maturato nel triennio precedente;
- fatturato specifico: è stato definitivamente qualificato come requisito di capacità tecnico-professionale. Non serve a dimostrare la solidità finanziaria, ma l’idoneità tecnica derivante da contratti analoghi già eseguiti.
- orizzonte temporale: il Correttivo ha esteso la possibilità di provare l’esperienza pregressa fino a dieci anni dalla data di indizione della procedura, superando il limite più restrittivo del triennio;
- divieto di requisiti ulteriori: salvo specifiche previsioni di legge (ad esempio l’art. 102 per i lavori di particolare rilevanza), le SA possono richiedere solo i requisiti previsti dall’art. 100.
Sul fronte dell’avvalimento, l’art. 104 del Codice stabilisce che il contratto deve essere redatto in forma scritta, prevedendo l’obbligo di indicare in maniera specifica le dotazioni tecniche, le risorse umane e strumentali messe a disposizione.
Tale disciplina si innesta nel solco tracciato dalla giurisprudenza sotto il previgente art. 89 del d.lgs. n. 50/2016, distinguendo l’avvalimento operativo da quello di garanzia. Con il nuovo Codice, tuttavia, l’enfasi posta sulla messa a disposizione effettiva delle risorse rende centrale l’avvalimento tecnico-operativo.
La decisione del Consiglio di Stato
Il Collegio muove dalla lettera dell’art. 100, nella sua versione post-Correttivo: il “fatturato specifico” è requisito esperienziale che attesta idoneità tecnica/organizzativa; perciò non appartiene alla sfera economico-finanziaria.
La scelta della SA di collocarlo tra i requisiti economici si è rivelata contra legem, perché altera l’architettura legale dei requisiti e incide sulla disciplina degli strumenti (avvalimento) con cui possono essere soddisfatti. Il richiamo del Consiglio di Stato alla chiarezza testuale del nuovo art. 100 – rafforzata dal d.Lgs. 209/2024 – è decisivo per superare precedenti oscillazioni interpretative.
Conseguenze sull’avvalimento: natura “operativa” e contenuti minimi
Chiarita la natura tecnica del requisito, l’avvalimento non può risolversi in una mera garanzia: occorre un trasferimento effettivo di capacità tramite risorse concrete e nominabili.
L’art. 104 pretende che il contratto indichi puntualmente mezzi, organizzazione e personale messi a disposizione per tutta la durata dell’appalto; in esecuzione, il RUP deve poter verificare che quelle risorse siano realmente impiegate. Un contratto che si limiti a formule generiche o che ometta la specificazione delle risorse è inidoneo: non realizza la “traslazione” della capacità tecnica necessaria per legittimare la partecipazione.
Limiti del soccorso istruttorio e irrilevanza delle verifiche successive
Palazzo Spada distingue tra irregolarità formali (sanabili) e carenze sostanziali (insanabili):
- è sanabile l’omissione documentale se il documento esiste con data certa anteriore;
- non è sanabile la povertà strutturale del contratto di avvalimento né è possibile, tramite “chiarimenti”, integrare ex post l’indicazione delle risorse.
Le eventuali verifiche compiute dal RUP/DEC su mezzi e depositi non sostituiscono la mancanza del titolo negoziale idoneo (il contratto operativo) richiesto dal Codice al momento della partecipazione.
Conclusioni
L’erronea qualificazione del requisito e l’inadeguatezza dell’avvalimento hanno travolto la legittimità del provvedimento della SA: l’appello è stato accolto con annullamento dell’aggiudicazione e subentro della ricorrente, fatti salvi gli ordinari controlli sul possesso dei requisiti.
La decisione conferma che la tipizzazione dei requisiti nell’art. 100 e la struttura dell’avvalimento ex art. 104 non sono profili formali, ma condizioni sostanziali di partecipazione e affidabilità dell’offerta.
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