Incarichi legali e principio di rotazione: richiamo di ANAC alle Amministrazioni
L’Autorità chiarisce che gli affidamenti continuativi degli incarichi legali costituiscono appalti di servizi, soggetti al rispetto dei principi di concorrenza e rotazione
Quando un incarico legale rientra nella nozione di appalto di servizi? È possibile affidare per oltre un decennio la gestione del contenzioso sempre agli stessi professionisti esterni? E come si applica il principio di rotazione nei contratti che hanno ad oggetto attività professionali?
A queste domande ha dato risposta l’ANAC con la delibera n. 335 del 23 luglio 2025, che ha analizzato un caso emblematico di affidamenti reiterati e proroghe pluriennali nella gestione del servizio legale di un ente locale.
Incarichi legali e principio di rotazione: l’ANAC richiama le stazioni appaltanti
La vicenda riguarda un’amministrazione che, a partire dal 2011, ha affidato la rappresentanza legale a un numero ristretto di professionisti esterni, prorogando le convenzioni nel tempo e assegnando loro la gran parte del contenzioso civile, penale, amministrativo e tributario.
Il rapporto, remunerato con corrispettivi mensili fissi integrati da rimborsi e percentuali sulle spese di giudizio, si è protratto per oltre dieci anni senza confronto concorrenziale, nonostante la progressiva strutturazione di un’avvocatura interna.
Questa situazione, segnalata con più esposti, ha portato l’ANAC ad avviare un’istruttoria culminata nella delibera in esame, che ha qualificato tali affidamenti come appalti di servizi legali soggetti al rispetto dei principi di trasparenza e rotazione.
L’evoluzione normativa sugli incarichi legali
Per comprendere la portata della decisione occorre ripercorrere l’evoluzione normativa sugli incarichi legali presente all’interno dei diversi Codici dei Contratti Pubblici:
- d.lgs. n. 163/2006: i servizi legali erano ricompresi tra i contratti esclusi (allegato II B). Pur non essendo sottoposti alle procedure di gara, restavano vincolati al rispetto dei principi generali (art. 27), con l’obbligo di comparazione tra almeno cinque professionisti. La giurisprudenza aveva distinto tra incarichi specifici e servizi organizzati e continuativi;
- d.lgs. n. 50/2016: recependo le direttive UE, ha disciplinato all’art. 17 i servizi legali esclusi e all’art. 140 quelli soggetti ad obblighi pubblicitari, richiamando l’Allegato IX. La distinzione tra affidamenti “ad hoc” e incarichi continuativi diventa centrale;
- d.lgs. n. 36/2023: il nuovo Codice (art. 56) qualifica i servizi legali come appalti pubblici, pur escludendoli dall’evidenza pubblica. Tuttavia, i contratti devono rispettare i principi generali (artt. 1-3), tra cui trasparenza, concorrenza e rotazione.
Un percorso che mostra come il legislatore, pur modulando il regime applicabile, abbia sempre voluto evitare affidamenti fiduciari e ripetitivi.
La differenza tra incarico continuativo e incarico ad hoc
Un punto qualificante della delibera è la distinzione tra:
- Incarico continuativo: gestione complessiva e periodica del contenzioso, consulenza precontenziosa, rappresentanza in giudizio su una pluralità di cause, con compensi fissi e modalità organizzative strutturate. In questo caso si è in presenza di un vero e proprio appalto di servizi.
- Incarico ad hoc: affidamento per una singola controversia o questione specifica. Si tratta di un contratto d’opera professionale, caratterizzato dall’imprevedibilità di tempi, costi ed esiti. È escluso dal Codice ma comunque soggetto ai principi di trasparenza e imparzialità.
Questa distinzione è dirimente: non basta il nomen iuris del contratto, ma occorre guardare alla sostanza del rapporto e al suo carattere organizzativo o episodico.
La delibera ANAC
Applicando questi principi, l’ANAC ha ritenuto che gli affidamenti pluriennali ai medesimi legali costituissero veri e propri appalti di servizi, violando i principi di concorrenza e rotazione.
L’Autorità ha rilevato che:
- le convenzioni stipulate e prorogate hanno determinato l’esternalizzazione di fatto dell’intero ufficio legale;
- il ricorso a professionisti esterni non può tradursi in rapporti permanenti senza confronto competitivo;
- le stazioni appaltanti devono adottare short list trasparenti, motivare le scelte e garantire un’equa distribuzione degli incarichi.
La decisione conferma un orientamento consolidato:
- l’affidamento di servizi legali non può giustificarsi come rapporto fiduciario indefinito;
- le carenze di organico non legittimano deroghe ai principi di concorrenza;
- l’applicazione della rotazione è essenziale anche per gli incarichi professionali, al fine di evitare situazioni di esclusività e consolidamento;
- con il nuovo Codice, gli artt. 1-3 del d.lgs. 36/2023 impongono alle amministrazioni di favorire l’accesso al mercato e garantire trasparenza anche nei contratti esclusi.
In definitiva, gli incarichi legali vanno trattati come veri e propri appalti di servizi quando hanno carattere continuativo, evitando rapporti fiduciari ultradecennali incompatibili con i principi del Codice dei contratti.
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