Riforma Testo Unico Edilizia: opportunità o corto circuito istituzionale?

Competenza Stato Regioni

Sul delicato tema delle competenze tra Stato, Regioni ed enti locali, il disegno di legge delega stabilisce alcuni principi di fondo.

Innanzitutto, vengono individuate le materie inderogabili riservate alla legislazione statale, come giurisdizione, ordinamento civile e penale, giustizia amministrativa, coordinamento informativo, tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, laddove incidono direttamente sull’edilizia e sulle costruzioni.

Accanto a ciò, i decreti delegati dovranno definire i principi fondamentali del governo del territorio (art. 117, terzo comma, Cost.), ponendo così cornici chiare entro le quali le Regioni potranno esercitare la loro competenza legislativa concorrente.

Un altro passaggio significativo riguarda la standardizzazione dei procedimenti, da promuovere attraverso accordi in Conferenza unificata, con l’obiettivo di uniformare modelli, modulistica e modalità di gestione delle pratiche edilizie.

Non manca la ricognizione del ruolo degli enti locali, chiamati a mantenere funzioni essenziali in materia edilizia, nel rispetto dell’autonomia comunale, provinciale e metropolitana.

La parte più innovativa riguarda la disciplina degli abusi edilizi e delle difformità dai titoli abilitativi. L’obiettivo dichiarato è costruire una classificazione nazionale delle irregolarità, distinguendo tra:

• difformità sanabili, con percorsi semplificati di regolarizzazione, anche rivedendo il principio della doppia conformità per gli abusi antecedenti al 1967;
• difformità insanabili, per le quali dovranno essere attivati procedimenti di ripristino proporzionati e chiari, responsabilizzando i proprietari;
• casi specifici, come gli abusi minori in zona sismica, che potrebbero essere regolarizzati se non incidono sulla stabilità strutturale.

In parallelo, il ddl prevede una revisione complessiva dei regimi sanzionatori, da calibrare in base alla gravità dell’abuso, e una chiara regolazione delle agevolazioni fiscali, da escludere per opere insanabili e consentire, invece, solo laddove sia conseguita una regolare sanatoria.

In sintesi, lo Stato definisce i principi generali e i criteri uniformi, mentre Regioni ed enti locali restano chiamati a declinarli, con l’intento di superare le attuali disomogeneità territoriali e ridurre le zone grigie in cui si alimenta il contenzioso.

Livelli essenziali delle prestazioni (LEP)

Il disegno di legge delega dedica una parte centrale ai livelli essenziali delle prestazioni in materia edilizia e di costruzioni, da intendersi come lo “zoccolo duro” delle regole statali inderogabili.

In particolare, si prevede:

• un punto unico di accesso per il privato, in grado di raccogliere tutte le domande, segnalazioni e comunicazioni, garantendo il coordinamento tra le diverse amministrazioni coinvolte;
• il diritto per cittadini e imprese a non dover ripresentare documenti già in possesso della PA, con tempi certi e massimi per la conclusione dei procedimenti e pieno rispetto delle regole di trasparenza e partecipazione;
• la definizione di requisiti minimi di attività edilizia nei Comuni privi di strumenti urbanistici, o in assenza di piani attuativi approvati;
• standard inderogabili per l’attestazione dello stato legittimo degli immobili, a presidio della certezza giuridica;
• una chiara correlazione tra categorie di intervento e titoli abilitativi, evitando ambiguità o sovrapposizioni;
• criteri uniformi per oneri e contributi edilizi, con l’obiettivo di semplificare e ridurre gli adempimenti a carico dei privati;
• l’individuazione degli interventi minori esenti da titolo e di quelli assoggettati a semplice comunicazione di inizio lavori;
• regole comuni per i mutamenti di destinazione d’uso, ammettendo la semplificazione in assenza di incremento significativo del carico urbanistico;
• standard tecnici inderogabili in materia di sicurezza, igiene, salubrità, risparmio energetico, accessibilità e costruzioni in zona sismica;
• definizione di criteri uniformi per la vigilanza sull’attività edilizia, per le tolleranze costruttive e per i titoli in sanatoria, garantendo proporzionalità e conformità urbanistica.

In sostanza, i LEP diventano il perno attorno al quale costruire una disciplina unitaria e chiara: un insieme di regole minime e inderogabili che dovranno valere su tutto il territorio nazionale, lasciando alle Regioni solo lo spazio per scelte integrative o più restrittive.

Stato legittimo

Nonostante il recente intervento (o forse sarebbe meglio dire “Considerate le criticità applicative dovute al recente intervento”) sull’art. 9-bis del TUE da parte del D.L. n. 69/2024 (Salva Casa), convertito in Legge n. 105/2024, il disegno di legge delega interviene anche su uno dei temi più delicati e dibattuti degli ultimi anni: l’attestazione dello stato legittimo dell’immobile o della singola unità immobiliare.

L’obiettivo è una revisione e semplificazione della disciplina, fissando criteri e procedure uniformi per dimostrarlo, indicando con chiarezza quali titoli abilitativi e quali documenti possano essere considerati validi.

Particolare rilievo viene dato al principio di tutela dell’affidamento del proprietario o avente titolo, riconoscendo come riferimento prevalente il titolo abilitativo più recente, anche se formatosi per silenzio-assenso.

L’obiettivo dichiarato (neanche a dirlo) è ridurre le incertezze interpretative, garantire certezza giuridica nelle transazioni e negli interventi edilizi, e limitare il contenzioso legato alla dimostrazione della legittimità degli immobili.

Categorie di intervento edilizio

Prevista una razionalizzazione complessiva delle categorie di intervento edilizio, con l’obiettivo di superare l’attuale frammentazione definitoria e garantire una corrispondenza chiara tra la natura dei lavori e il loro impatto urbanistico.

La nuova classificazione punta a distinguere cinque grandi macro-aree:

• interventi di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio, che comprendono le nuove costruzioni e le ristrutturazioni urbanistiche, incidendo sul disegno dei lotti, della viabilità e della maglia insediativa;
• interventi di trasformazione del patrimonio edilizio esistente, inclusi quelli di demolizione e ricostruzione con sostituzione edilizia, quando comportano modifiche rilevanti di sagoma, prospetti, sedime, caratteristiche planivolumetriche o mutamenti di destinazione d’uso;
• interventi di adeguamento funzionale, che riguardano le parti strutturali o i prospetti, comprendendo lavori di ripristino, sostituzione o inserimento di elementi costitutivi e impianti: in sostanza, la manutenzione straordinaria strutturale, il restauro conservativo strutturale e la ristrutturazione edilizia leggera;
• interventi non strutturali, una categoria residuale che raccoglie la manutenzione straordinaria e il restauro conservativo quando non incidono su strutture e prospetti;
• interventi minori e di manutenzione ordinaria, compresi quelli rientranti nell’edilizia libera: opere leggere, stagionali o temporanee, installazione di manufatti semplici e tutti gli interventi consentiti per espressa previsione legislativa senza titolo abilitativo.

L’intento è quello di fornire definizioni univoche e formule chiare, capaci di ridurre i margini di incertezza e le discrepanze interpretative che oggi alimentano contenziosi e rallentano i procedimenti.

Titoli abilitativi

Ampio spazio alla razionalizzazione dei regimi amministrativi edilizi e urbanistici, con l’intento di superare le incertezze applicative che ancora oggi caratterizzano i procedimenti.

L’impianto si fonda su alcuni criteri chiave:

• proporzionalità: il titolo richiesto deve essere calibrato sulla tipologia e sull’impatto dell’intervento;
• semplificazione: ricorso a strumenti di autocertificazione, asseverazione e silenzio-assenso, debitamente attestato;
• chiarezza e certezza dei tempi: ogni titolo deve avere condizioni e termini di rilascio ben definiti, anche quando vi siano più amministrazioni coinvolte.

In particolare, la delega prevede di:

1. individuare in modo puntuale quali interventi siano soggetti a CILA, SCIA, SCIA alternativa al permesso di costruire o permesso di costruire, evitando zone grigie e sovrapposizioni;
2. chiarire le procedure applicabili agli interventi su beni culturali, immobili vincolati, aree a rischio sismico o idrogeologico;
3. aggiornare e ampliare il regime dell’edilizia libera, includendo tutte le opere prive di significativa rilevanza urbanistica;
4. stabilire i casi in cui gli interventi possono essere realizzati anche senza piani attuativi, quando le urbanizzazioni risultino già adeguate;
5. disciplinare in maniera organica il permesso di costruire in deroga, da utilizzare per interventi pubblici o di interesse generale, o per progetti di rigenerazione urbana e contenimento del consumo di suolo;
6. definire regole inderogabili e standard procedimentali comuni a livello nazionale, così da garantire uniformità applicativa;
7. precisare il regime delle responsabilità: distinguere chiaramente tra proprietario, committente, progettista, direttore dei lavori e costruttore;
8. regolare i principi di perequazione, compensazione e incentivazione urbanistica, raccordandoli ai diversi regimi autorizzativi.

Anche in questo caso, l’obiettivo dichiarato è fornire un sistema di titoli abilitativi più semplice, certo e coerente, riducendo il contenzioso e favorendo la tempestività dei procedimenti.

Procedure amministrative

Il ddl delega affronta in maniera organica anche il tema delle procedure amministrative in edilizia, con l’obiettivo di ridurre tempi, oneri e duplicazioni che oggi gravano su cittadini, imprese e amministrazioni.

I criteri fissati vanno in diverse direzioni:

• sportello unico effettivo: il privato deve poter accedere a un unico punto per tutte le domande, segnalazioni e comunicazioni relative al titolo abilitativo e all’intervento edilizio;
• distinzione chiara dei procedimenti: da un lato quelli ordinari per il rilascio dei titoli, dall’altro quelli in sanatoria, evitando sovrapposizioni;
• coordinamento tra amministrazioni: rafforzare i meccanismi di collaborazione nei procedimenti complessi, anche in sanatoria;
• tempi certi e garantiti: riduzione dei termini per il rilascio dei titoli e valorizzazione degli strumenti del silenzio-assenso e del silenzio-devolutivo in caso di inerzia della PA;
• unica istanza plurifinalitaria: possibilità per il privato di ottenere con una sola domanda tutte le autorizzazioni connesse a un intervento edilizio, incluse quelle eventualmente in sanatoria;
• digitalizzazione integrale: interoperabilità delle banche dati, istituzione del fascicolo digitale delle costruzioni e progressiva attuazione di un’anagrafe edilizia nazionale;
• definizione dei condoni pendenti: fissazione di tempi e modalità per chiudere le pratiche ancora sospese dei tre condoni edilizi (1985, 1994, 2003), imponendo una data certa per la conclusione delle istruttorie e l’adozione dei provvedimenti.

Il filo conduttore è quello di trasformare la gestione del procedimento edilizio da percorso frammentato a sistema integrato, digitale e con tempi garantiti, riducendo drasticamente margini di discrezionalità e ritardi.

Illeciti e forme di sanatoria

La delega affronta anche uno dei nodi più complessi del sistema edilizio: la disciplina degli interventi realizzati senza titolo o in difformità. L’obiettivo è costruire un quadro nazionale chiaro e proporzionato, capace di superare l’attuale giungla interpretativa.

I principi fissati sono molteplici:

• classificazione unitaria delle difformità edilizie: individuare tipologie standard, comprensive anche delle tolleranze costruttive, con soglie quantitative e qualitative oggettive e misurabili;
• distinzione tra abusi sanabili e insanabili: in base alla natura, all’entità e all’epoca di realizzazione, con la possibilità di regolarizzare alcune difformità attraverso titoli in sanatoria;
• semplificazione delle procedure di sanatoria: prevedere modalità snelle, anche ridisegnando il principio della doppia conformità per gli abusi realizzati prima del 1967, con eventuale obbligo di interventi di messa in sicurezza o adeguamento tecnico;
• regimi sanzionatori proporzionati: calibrati sulla gravità della violazione, sul valore delle opere e sulla tutela di beni culturali e paesaggistici;
• ripristino per gli abusi insanabili: procedure chiare e responsabilizzanti per i proprietari, volte a ridurre gli oneri delle amministrazioni e a garantire l’effettività delle demolizioni;
• agevolazioni fiscali: vietate per gli abusi insanabili, ammesse solo per quelli regolarizzabili e comunque subordinatamente al conseguimento del titolo in sanatoria;
• abusi in zona sismica: previsione di procedure specifiche per regolarizzare difformità minori che non incidano sulla stabilità, anche con il supporto di strumenti come silenzio-assenso e silenzio-devolutivo;
• acquisizione al patrimonio comunale: regolamentata in modo conforme alla giurisprudenza sovranazionale per i casi di inottemperanza agli ordini di demolizione;
• lottizzazioni abusive: disciplina rivista con garanzia del contraddittorio e sanzioni proporzionate.

In sintesi, la delega punta a trasformare il sistema delle sanzioni edilizie da un mosaico incerto e disomogeneo a un quadro unitario, proporzionato e orientato alla regolarizzazione quando possibile, ma al tempo stesso rigoroso verso gli abusi gravi e insanabili.

Specifici criteri di delega

Il disegno di legge delega contiene anche una serie di principi mirati, destinati a incidere su aspetti concreti della disciplina edilizia.

In primo luogo, viene affrontato il tema del mutamento di destinazione d’uso: l’obiettivo è introdurre regole nazionali uniformi, capaci di semplificare le procedure e garantire certezza operativa. La logica è quella della proporzionalità: mutamenti senza opere soggetti a regimi più snelli, mentre quelli con opere edilizie o in sanatoria seguono percorsi più strutturati. Viene inoltre valorizzato il principio di indifferenza funzionale tra usi omogenei all’interno del tessuto urbanizzato, pur lasciando agli enti locali la possibilità di fissare condizioni aggiuntive per contrastare degrado e favorire uno sviluppo equilibrato.

Altro nodo centrale riguarda l’onerosità degli interventi edilizi. La delega punta a ridefinire criteri e modalità di determinazione dei contributi, inclusi i contributi straordinari, in una logica più equa e incentivante. Obiettivo dichiarato: favorire gli interventi di rigenerazione urbana e riduzione del consumo di suolo, rendendo al tempo stesso più chiare le modalità di versamento, riscossione ed eventuale esonero.

Il ddl interviene anche sulla disciplina dell’agibilità, da tempo fonte di incertezze: si prevede un riordino delle regole sulla segnalazione certificata, con chiarezza su termini, oggetto e documentazione necessaria.

Non manca la revisione della normativa sui poteri di vigilanza, da semplificare e rendere più chiara, soprattutto per le opere di competenza statale o di interesse nazionale, senza trascurare il coordinamento con la disciplina sui beni culturali.

Infine, è prevista una disciplina ad hoc per l’attività edilizia delle pubbliche amministrazioni e per gli interventi da realizzarsi su aree del demanio statale, riconoscendo la peculiarità di tali operazioni e la necessità di regole differenziate.

Rigenerazione urbana

Un capitolo centrale della delega è dedicato alla rigenerazione urbana, concepita come priorità per il futuro dell’attività edilizia. L’idea di fondo è quella di spostare l’attenzione dalla nuova edificazione al recupero del patrimonio esistente, favorendo sicurezza, sostenibilità e qualità degli insediamenti.

Il ddl prevede:

• la possibilità di introdurre soglie derogatorie rispetto ai limiti ordinari di altezza, distanza e densità edilizia, sempre nel rispetto delle distanze minime del Codice civile e della tutela dei beni storici e culturali;
• premialità volumetriche e incentivi urbanistici legati alla demolizione di opere incongrue, all’eliminazione di elementi di degrado e alla realizzazione di interventi che migliorino la qualità urbana, paesaggistica, energetica e ambientale, con un ruolo attivo delle Regioni nel definirne le modalità;
• semplificazioni procedurali per i mutamenti di destinazione d’uso funzionali al recupero edilizio, accompagnate da criteri proporzionati per la determinazione degli oneri e dalla possibilità, nei casi di preminente interesse pubblico, di utilizzare temporaneamente edifici o aree per usi diversi da quelli pianificati;
• una serie di misure per favorire la riqualificazione e la sostituzione edilizia, con particolare attenzione a:
  • interventi di efficientamento energetico e installazione di impianti da fonti rinnovabili;
  • eliminazione delle barriere architettoniche;
  • manutenzione ordinaria e straordinaria con materiali di recupero e coperture a verde;
  • installazione di sistemi per il recupero delle acque meteoriche.

In questo modo, la rigenerazione urbana viene intesa non solo come recupero edilizio, ma come leva per la trasformazione sostenibile delle città, con strumenti di incentivazione e regole più semplici per chi investe in qualità architettonica, ambientale e sociale.

Costruzioni

Il disegno di legge delega prevede anche una revisione organica della disciplina sulle costruzioni, con l’obiettivo di aggiornare le regole tecniche e rafforzare i requisiti di sicurezza, sostenibilità e accessibilità.

I principali punti riguardano:

• armonizzazione normativa: riordino sistematico delle disposizioni esistenti, per garantire l’affidabilità delle opere in relazione ai diversi livelli di rischio;
• zonazione sismica: definizione di criteri uniformi a livello nazionale, con disciplina applicativa regionale e integrazione obbligatoria nella pianificazione urbanistica, stabilendo tempi e modalità per il rilascio dei pareri;
• classi di rischio: introduzione, anche in allegati regolamentari, di categorie riferite a specifiche sorgenti di pericolo, così da classificare in maniera chiara la vulnerabilità delle costruzioni;
• ruoli e responsabilità: chiarificazione degli adempimenti tecnico-amministrativi di tutti i soggetti coinvolti (committenti, progettisti, direttori dei lavori, collaudatori, imprese);
• vigilanza e collaudo: revisione degli strumenti di controllo e delle procedure di collaudo statico, con l’idea di rafforzare l’efficienza dei controlli anche attraverso forme di sussidiarietà che coinvolgano gli ordini professionali;
• sostenibilità ambientale: riordino dei criteri di progettazione e costruzione in chiave green, includendo parametri come qualità acustica, gestione dei rifiuti da demolizione, utilizzo di materiali riciclati ed efficientamento energetico.

In sostanza, il ddl punta a creare un quadro aggiornato e coerente per l’intero comparto delle costruzioni, capace di integrare sicurezza strutturale e qualità ambientale con maggiore chiarezza nei ruoli e nelle responsabilità.

Cosa manca (secondo me)

Benché l’art. 3 richiami il consueto iter per l’adozione dei decreti legislativi (pareri del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, della Conferenza Unificata, del Consiglio di Stato, delle Commissioni parlamentari), sappiamo bene che la prassi recente insegna tutt’altro. L’esperienza del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti) è lì a dimostrarlo: pareri richiesti, ascoltati e poi completamente disattesi, senza alcuna reale incidenza sul testo definitivo.

Ecco allora il vero punto debole di questa delega: il metodo di lavoro. Non sappiamo chi materialmente scriverà il nuovo Testo Unico, né se e come saranno coinvolti coloro che ogni giorno vivono le difficoltà applicative della normativa edilizia. I professionisti, i tecnici degli enti locali, le imprese: avranno un ruolo vero in un tavolo di confronto, o si limiteranno alle solite audizioni di facciata, buone solo a riempire i resoconti parlamentari?

In più, il ddl tace completamente su un aspetto cruciale: il periodo transitorio. Come si passerà dalle regole attuali a quelle future? Come saranno gestiti i procedimenti pendenti, le pratiche edilizie in corso, i condoni ancora aperti? Senza una disciplina chiara del passaggio, il rischio è di paralizzare per mesi uffici tecnici e cantieri.

Manca anche un vero impegno sul fronte della digitalizzazione: si parla di fascicolo edilizio e anagrafe delle costruzioni, ma senza standard tecnici vincolanti e senza garanzie di interoperabilità reale tra catasto, sportelli unici, vincoli ambientali e paesaggistici.

Infine, nessuna parola sulle Regioni e sulla necessità di un allineamento progressivo dei regolamenti edilizi comunali: senza una clausola di cedevolezza chiara, il risultato sarà l’ennesimo mosaico di norme disomogenee, con la conseguenza che la semplificazione rimarrà solo sulla carta.

Conclusioni

Sulla carta, questa delega sembra voler mettere ordine a decenni di stratificazioni e contraddizioni normative. Ma se guardiamo al metodo, il rischio è di assistere al remake di un film già visto: il D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti). Pareri acquisiti e ignorati, professionisti e amministrazioni locali lasciati ai margini, norme scritte nei ministeri e calate dall’alto senza reale confronto.

Il Parlamento resta ridotto a un passaggio formale. I tecnici, le imprese, i comuni non avranno alcuna voce effettiva, se non nelle solite audizioni di facciata. E mentre si parla di semplificazione, si lascia irrisolto il nodo più concreto: come si passerà dalle regole di oggi a quelle di domani? Senza un transitorio chiaro, gli uffici rischiano la paralisi e i cantieri il caos.

Si annunciano fascicoli digitali e anagrafi delle costruzioni, ma senza standard tecnici vincolanti resteranno slogan. Si parla di livelli essenziali delle prestazioni, ma senza clausole di cedevolezza le Regioni continueranno a produrre venti discipline diverse.

La verità è semplice: così non si semplifica, si accentra. Non si ordina, si confonde. Non si riforma, si costruisce l’ennesimo corto circuito istituzionale, destinato a generare instabilità e continue correzioni.

Perché non basta scrivere un nuovo Testo Unico: serve un metodo democratico, partecipato, condiviso. E se questo metodo manca, la riforma non nasce forte. Nasce già fragile.