Rinegoziazione del contratto di concessione: quando serve una nuova gara?
Il Parere ANAC n. 40/2025 chiarisce che le modifiche sostanziali alle condizioni di aggiudicazione non possono essere oggetto di rinegoziazione, ma richiedono l’indizione di una nuova procedura di affidamento.
È possibile modificare una concessione in corso d’opera per adeguarla a prescrizioni normative sopravvenute? E fino a che punto la stazione appaltante può rinegoziare il piano economico-finanziario senza violare il principio di concorrenza?
Rinegoziazione contratto di concessione: ANAC sull'indizione di una nuova gara
Sono questi i quesiti al centro del parere di ANAC in funzione consultiva del 23 settembre 2025, n. 40, relativo a una concessione aggiudicata tramite project financing e successivamente sospesa per sopravvenute modifiche normative.
Secondo il Comune, l’adeguamento del progetto alle nuove prescrizioni avrebbe comportato una variazione sostanziale rispetto alle condizioni originarie di gara e un riequilibrio del piano economico-finanziario a vantaggio del concessionario. L’amministrazione ha quindi chiesto ad ANAC se fosse possibile procedere a una rinegoziazione del contratto o se, invece, fosse obbligatoria la risoluzione della concessione e l’indizione di una nuova gara.
Nella questione rileva l'applicazione degli articoli 175 e 176 del d.lgs. n. 50/2016 ("vecchio" Codice dei Contratti Pubblici), che disciplinano le modifiche dei contratti di concessione, in particolare:
- art. 175, comma 8: “Una nuova procedura di aggiudicazione di una concessione è richiesta per modifiche delle condizioni di una concessione durante il periodo della sua efficacia diverse da quelle previste ai commi 1 e 4”;
- art. 176, comma 1, lett. c): la concessione può cessare “quando ha subito una modifica che avrebbe richiesto una nuova procedura di aggiudicazione ai sensi dell’articolo 175, comma 8”.
Tali previsioni – attuative della direttiva 2014/23/UE – sono volte a tutelare il principio di concorrenza e a impedire che le modifiche sostanziali alterino l’equilibrio competitivo su cui si è fondata l’aggiudicazione.
Il parere di ANAC
ANAC evidenzia che, durante la fase esecutiva, non è consentito apportare variazioni sostanziali al contratto di concessione, intendendosi per tali quelle modifiche che alterano l’equilibrio economico del rapporto, estendono in modo significativo l’oggetto della concessione o modificano le condizioni di partecipazione originarie.
Nel caso esaminato, le nuove prescrizioni regionali comportano una revisione complessiva dell’intervento – sia in termini tecnici che economico-finanziari – e incidono in modo diretto sulle condizioni di equilibrio del rapporto concessorio. Pertanto, il Comune non può rinegoziare o adattare unilateralmente il contratto, ma deve procedere alla sua cessazione e indire una nuova procedura di gara.
Come ribadito anche dalla Corte di Giustizia UE (sentenza 18 settembre 2019, C-526/17), ogni modifica sostanziale a un contratto di concessione altera la concorrenza e richiede una nuova procedura di gara.
L’Autorità sottolinea che la rinegoziazione, anche se motivata da sopravvenienze normative, determinerebbe una violazione del principio di parità di trattamento e un indebito vantaggio per il concessionario uscente, che verrebbe a beneficiare di condizioni non accessibili agli altri operatori del mercato.
Conclusioni operative
Nel parere, l'Autorità ribadisce il principio secondo cui “In presenza di modifiche sostanziali alle condizioni di aggiudicazione, la stazione appaltante deve procedere all’indizione di una nuova procedura di affidamento, previa cessazione del contratto in essere con l’attuale concessionario.”
Ne deriva che:
- la rinegoziazione del contratto di concessione è ammissibile solo per modifiche non sostanziali e previste espressamente in gara;
- le sopravvenienze normative che incidono in modo rilevante sull’oggetto o sull’equilibrio economico-finanziario impongono l’avvio di una nuova procedura di affidamento;
- al concessionario uscente può spettare, ove previsto dalla disciplina di settore, un indennizzo per la cessazione anticipata del rapporto, ma non la prosecuzione della concessione in forma modificata.
In sintesi, la rinegoziazione non può diventare uno strumento per adattare liberamente il contratto alle sopravvenienze, ma resta eccezione e non regola. Ogni modifica sostanziale riapre il mercato, non il tavolo della trattativa.
Documenti Allegati
Parere