Unico centro decisionale: il Consiglio di Stato conferma la legittimità dell’esclusione
La sentenza n. 8413/2025 ribadisce i criteri per accertare la non autonomia delle offerte e i limiti alla partecipazione disgiunta di consorzio stabile e consorziata
Come dovrebbe muoversi una stazione appaltante quando due operatori presentano offerte che non sembrano del tutto autonome? Quali elementi possono rivelare l’esistenza di un unico centro decisionale? E fino a che punto la partecipazione separata di un consorzio stabile e di una consorziata può considerarsi compatibile con le regole di concorrenza?
Se delineare i confini dell’accertamento può essere difficile, la sentenza del Consiglio di Stato del 30 ottobre 2025, n. 8413, offre indicazioni utili al riguardo, ribadendo la legittimità dell’esclusione di due operatori economici da una procedura di gara quando emergano indizi concreti di unicità del centro decisionale.
Unico centro decisionale: il Consiglio di Stato sull'esclusione dell'OE
Il caso esaminato riguardava una procedura per l’affidamento di lavori in cui erano stati invitati, tra gli altri, un consorzio stabile e una delle imprese ad esso collegate. Durante le verifiche preliminari era emerso che la stessa persona ricopriva il ruolo di amministratore dell’impresa e, contemporaneamente, quello di presidente dell’organo di vertice del consorzio.
Questo elemento aveva indotto la stazione appaltante ad approfondire il tema dell’autonomia decisionale delle offerte, attivando il contraddittorio e chiedendo chiarimenti ai partecipanti. Nonostante le deduzioni fornite, l’amministrazione aveva ritenuto che gli elementi raccolti fossero sufficienti per disporre l’esclusione di entrambi, valutando che le due offerte non potessero considerarsi indipendenti.
La decisione era stata confermata dal giudice amministrativo di primo grado e successivamente impugnata davanti al Consiglio di Stato, che è stato chiamato a valutare se la comunanza dell’organo apicale potesse costituire un indizio sufficiente per integrare la causa di esclusione prevista dall’art. 95, comma 1, lettera d), del d.lgs. n. 36/2023.
Quadro normativo di riferimento
L’esclusione per unicità del centro decisionale trova fondamento nell’art. 95, comma 1, lettera d), del d.lgs. n. 36/2023, norma che riprende in modo sostanzialmente lineare quanto già previsto nel precedente impianto normativo.
Essa impone l’esclusione degli operatori economici che si trovano “in una situazione di controllo ai sensi dell’articolo 2359 del codice civile o in una qualsiasi relazione, anche di fatto, se la situazione o la relazione comporta che le offerte sono imputabili a un unico centro decisionale”.
Il legislatore, quindi, non circoscrive l’ambito applicativo alle sole ipotesi di controllo societario formale previste dall’art. 2359 c.c., ma estende la valutazione a qualsiasi relazione, anche priva di un radicamento giuridico strutturato, che possa incidere sull’autonomia decisionale.
Il cuore della norma ruota attorno a due aspetti che vale la pena evidenziare:
- il primo è quello della “relazione anche di fatto”, che amplia il perimetro dell’accertamento consentendo alla stazione appaltante di valorizzare un intreccio organizzativo, gestionale o personale, purché sufficientemente significativo da far presumere una possibile regia comune;
- il secondo riguarda la funzione preventiva della causa di esclusione: l’amministrazione non è chiamata a dimostrare un coordinamento concreto o un condizionamento effettivo degli esiti della gara, ma deve valutare la presenza di un rischio ragionevole che le offerte non siano state elaborate in modo indipendente.
In questa prospettiva, la giurisprudenza ha attribuito particolare rilievo agli indizi presuntivi, soprattutto quando riguardano l’assetto degli organi di amministrazione. La condivisione di una figura apicale tra due operatori costituisce infatti uno degli indicatori più significativi, perché influisce direttamente sul processo decisionale interno, indipendentemente da chi abbia firmato materialmente l’offerta.
La decisione del Consiglio di Stato
Alla luce di questo quadro, il Consiglio di Stato ha confermato che la stazione appaltante non è tenuta a svolgere un’indagine invasiva sul contenuto delle offerte, ma deve verificare se, sulla base di elementi concreti, esista un plausibile rischio di mancanza di indipendenza.
Quando questo rischio emerge in modo chiaro, l’esclusione diventa necessaria per garantire trasparenza e parità di trattamento.
Partendo da questa impostazione, la sentenza ha riconosciuto che la presenza della stessa figura apicale in entrambi gli operatori costituisce un indizio grave e sufficiente per individuare l’unicità del centro decisionale. Secondo il Collegio, si tratta di un elemento che, per consistenza e rilievo, consente di presumere l’esistenza di una relazione di fatto tale da compromettere l’autonomia delle offerte, senza necessità di dimostrare un coordinamento concreto nella loro predisposizione o un effettivo pregiudizio alla concorrenza.
Il giudice ha ribadito che la ratio dell’art. 95, comma 1, lettera d), risiede proprio nella tutela anticipata della concorrenza: non è richiesto accertare il danno, ma prevenire il rischio.
Conclusioni
L'appello è stato respinto, confermando la legittimità dell’esclusione disposta dall’amministrazione.
Sul piano operativo, la decisione può fornire un’interessante linea guida sia per le stazioni appaltanti sia per gli operatori economici:
- le prime devono svolgere verifiche accurate sulla struttura societaria dei partecipanti e attivare sempre un contraddittorio effettivo, quando emergano indizi che incidono sulla trasparenza della gara;
- i secondi devono invece evitare sovrapposizioni nella governance quando consorzio e consorziata intendono partecipare alla stessa procedura, documentando con chiarezza l’autonomia decisionale nella formazione dell’offerta.
Sebbene si confermi che la partecipazione disgiunta tra consorzio stabile e consorziata resta certamente possibile, essa è fattibile solo in assenza di elementi che facciano dubitare dell’indipendenza delle rispettive offerte.
La coincidenza degli organi di vertice, come chiarito dal Consiglio di Stato, rappresenta uno degli indizi più rilevanti e difficilmente superabili.
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