Codice dei contratti pubblici e sicurezza sul lavoro: quale ruolo per le società di scopo?

Società consortile di scopo: applicazioni del T.U. 81/2008

In tema di salute e sicurezza sul lavoro, la Costituzione italiana (articoli 2, 32 e 41) protegge la persona umana nella sua salute fisica e mentale, considerandola un principio fondamentale.

Questo è essenziale per garantire un ambiente di lavoro sicuro e adeguato. La giurisprudenza ha stabilito che il diritto alla salute del lavoratore implica non solo il benessere, ma anche la possibilità di lavorare in un contesto salubre, anche nel caso di appalti pubblici. Specificare i costi per la sicurezza negli appalti è cruciale per assicurare che tutti i concorrenti siano trattati in modo equo e sicuro (Consiglio di Stato sez. III, 28.10.2022 n. 9312).

Gli appalti pubblici, quindi, rappresentano un'opportunità per raggiungere questo obiettivo importante. Il d.lgs. 81/2008 ha riorganizzato tutte le norme relative alla salute e sicurezza dei lavoratori nei luoghi di lavoro, in conformità con l’articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123. Questo decreto fornisce un insieme coerente di regole per proteggere i lavoratori su tutto il territorio nazionale, tenendo conto delle differenze di genere, età, provenienza e delle varie tipologie contrattuali con cui vengono svolte le prestazioni lavorative.

Gli appalti pubblici devono considerare questi aspetti quando redigono i bandi di gara (art. 47 comma 4 del d.lgs. 36/20023). Anche l’ANAC, nel 2008, dopo l’introduzione del d.lgs. 81/2008, ha dichiarato: “stiamo contribuendo a migliorare il livello di sicurezza negli appalti pubblici, come uno degli obiettivi strategici dell’Autorità”.

Secondo il Codice civile, art. 2087, l’imprenditore è tenuto a prendere le misure necessarie per tutelare la salute e la dignità dei lavoratori, in base al tipo di lavoro, all’esperienza e alla tecnologia disponibili.

Questa norma consente di ampliare l’obbligo dell’imprenditore in base alle specifiche caratteristiche dell’impresa e del servizio fornito. Il primo responsabile della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, e di prevenire i rischi legati all’attività, è il datore di lavoro. Lui è il leader del rapporto di lavoro, ha la responsabilità dell’organizzazione e ha il potere di prendere decisioni e investire risorse per il funzionamento dell’azienda. Pertanto, il datore di lavoro deve prestare particolare attenzione alla prevenzione, all’informazione, alla formazione e al coinvolgimento dei lavoratori, implementando strumenti di controllo e sorveglianza.

È fondamentale adottare azioni, misure e interventi per prevenire infortuni o malattie sul lavoro, e queste azioni rappresentano un onere per la sicurezza. Gli oneri per la sicurezza sono costi aziendali che derivano da misure obbligatorie per legge, necessarie per gestire i rischi legati all’attività e per attuare misure operative, come indicato principalmente nel documento di valutazione dei rischi previsto dall'art. 29 del d.lgs. 81/2008. Questi costi comprendono la fornitura di dispositivi di protezione individuale, la sorveglianza sanitaria, la gestione delle emergenze, la formazione e l’informativa, oltre al servizio di prevenzione e protezione, specifico per ogni impresa. Gli oneri di sicurezza aziendali sono quindi parte integrante dell’offerta economica, un elemento fondamentale che l’operatore presenta alla stazione appaltante come un costo variabile necessario per eseguire l’appalto.

Come evidenziato dalla sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, del 20 febbraio 2024, n. 1677, è essenziale indicare gli oneri per la sicurezza aziendale per garantire la protezione del lavoro in termini di salute e sicurezza dei lavoratori (art. 32 Cost.), e allo stesso modo, specificare i costi della manodopera è fondamentale per tutelare il lavoro nel rispetto della giusta retribuzione di cui all'art. 36 Cost.

Nelle società di scopo per appalti pubblici, la sicurezza sul lavoro è una responsabilità condivisa tra il committente e l'appaltatore, come stabilito dal D.Lgs. 81/08. Il committente ha il compito di verificare l'idoneità tecnico-professionale e di promuovere la cooperazione tra le imprese, mentre l'appaltatore deve valutare i rischi, formare i propri dipendenti e collaborare con il committente.

Nuove disposizioni, come la patente a crediti e l'esclusione dalle gare in caso di gravi violazioni, rafforzano il rispetto delle norme di sicurezza. Tutte le aziende, sia pubbliche che private, con almeno un lavoratore, devono seguire il D.Lgs. 81/08, che stabilisce gli obblighi in materia di salute e sicurezza, con particolare attenzione alla responsabilità del Committente (disciplinata dall’Art. 26 - norma generale e dall’art. 90 - norma speciale in caso di applicazione del TIT. IV per le lavorazioni di cui all’ALL XV D.Lgs. 81/08).

Il committente è tenuto a verificare l'idoneità tecnico-professionale dell'impresa appaltatrice prima di affidare i lavori e deve promuovere la cooperazione e il coordinamento per eliminare o ridurre i rischi da interferenze, anche attraverso la creazione di un documento unico di valutazione dei rischi (DUVRI) nel caso di lavori o servizi rientranti nell’ambito di cui all’art. 26 del T.U. 81/08. In situazioni in cui si applicano le norme del TIT IV del T.U. stesso, spetta al CSP-CSE il compito e la responsabilità delle operazioni di coordinamento, da tradurre nel PSC (piano di sicurezza e coordinamento).

La cooperazione e il coordinamento devono garantire la sicurezza sul luogo di lavoro, ma è compito dell'appaltatore valutare i rischi specifici legati alle proprie attività e adottare le necessarie misure di prevenzione e protezione.

Caso concreto

Ma come fa un'impresa che non lavora direttamente in cantiere a valutare se il Piano Operativo di Sicurezza (POS) delle subappaltatrici sia adeguato, senza nemmeno mettere piede sul posto? È una domanda che spesso accende discussioni animate, ma che raramente soddisfa tutti. È importante sottolineare che, purtroppo, l'interpretazione delle norme non è affatto uniforme, sia tra i professionisti del settore che tra gli enti di vigilanza, e a volte anche all'interno degli stessi uffici.

In realtà, la legge non dovrebbe essere soggetta a interpretazioni personali, né da parte dei tecnici né da parte degli organismi di controllo, perché solo un giudice ha il potere di interpretare la legge. Ma questo è un tema così delicato che è difficile affrontarlo in pochi minuti.

Partiamo da un principio fondamentale: “Nell’applicare la legge, non si può darle un significato diverso da quello che emerge chiaramente dalle parole e dall’intento del legislatore.”

L’impresa affidataria è definita nell’articolo 89, comma 1, lettera i del D.Lgs. 81/08, mentre l’impresa esecutrice è descritta nell’articolo 89, comma 1, lettera i-bis dello stesso decreto. Quindi, abbiamo due categorie di soggetti distinti: il primo è identificato in base alla titolarità del contratto di appalto con il committente e può anche eseguire l’opera o parte di essa, a condizione che soddisfi i requisiti previsti; il secondo è riconosciuto per l'esecuzione di una parte dell'opera utilizzando le proprie risorse umane e materiali.

Di conseguenza, ci possono essere due scenari:

• l’impresa affidataria che esegue l’opera o parte di essa;
• l'impresa affidataria che non esegue l’opera.

Ma sempre un’impresa esecutrice può anche essere l’impresa affidataria, e viceversa? Le due definizioni devono essere considerate in modo separato, senza alcun legame automatico tra di loro.

Il Piano Operativo di Sicurezza, o POS, è definito all’art. 89 comma 1, lettera h) del D.Lgs. 81/08. Senza entrare troppo nei dettagli, possiamo affermare con certezza, grazie all’art. 12 dei preamboli e al significato letterale fornito dal legislatore, che la risposta alla domanda “chi deve redigere il POS?” è chiara: l’azienda che esegue i lavori, ovvero l’impresa esecutrice. Il POS è un obbligo per l’impresa affidataria se è anche esecutrice; altrimenti, non si applica, poiché questo documento deve essere redatto da un’impresa esecutrice secondo l’art. 89 comma 1 lett. h) del D.Lgs. 81/08.

Al di là delle questioni legali, ci si deve chiedere a cosa servirebbe un POS per un’impresa che non svolge alcun lavoro in cantiere, dato che questo documento è stato creato per gestire i rischi legati all’esecuzione dei lavori. Se tutte le attività vengono delegate a terzi e si decide di redigere il POS come semplice appaltatore generale, si finirebbe per entrare nei dettagli delle operazioni che dovrebbero essere gestite dagli esecutori. Questo potrebbe portare a interferenze nelle decisioni dei veri datori di lavoro, e bisognerebbe riflettere su cosa potrebbe accadere in caso di incidenti. Inoltre, non includere alcun elemento riguardante le attività svolte o procedure aggiuntive renderebbe il POS inadeguato, in contrasto con quanto richiesto dall’Allegato XV.

Ci si dovrebbe quindi chiedere come dovrebbe comportarsi un CSE chiamato a valutare l’idoneità di un documento del genere, come previsto dall’art. 92 comma 1 lett. b) del D.Lgs. 81/08. In sintesi, il POS è stato concepito dal legislatore, in linea con la direttiva europea, per chi effettivamente svolge i lavori, non per chi è semplicemente il titolare di un contratto.

L’art. 97, comma 3, lettera b) stabilisce che il datore di lavoro dell’impresa che ha ricevuto l’affidamento deve: “verificare la congruenza dei piani operativi di sicurezza (POS) delle imprese esecutrici rispetto al proprio, prima di inviare questi piani al coordinatore per l’esecuzione”. Anche in questo caso, il controllo deve riferirsi a situazioni specifiche, come quando l’affidataria, che è anche esecutrice del lavoro, è coinvolta in un contratto in combinato disposto con l’art. 89, che definisce il POS.

Ma come può una società di scopo, che non svolgerà alcuna attività lavorativa, verificare la congruenza dei POS delle imprese esecutrici? A cosa serve realmente una verifica su un documento privo di sostanza operativa?

Esaminando i contenuti minimi dell’Allegato XV, in pratica, le uniche informazioni che un soggetto non esecutore potrebbe fornire sono quelle identificative dell’opera, dell’impresa e del personale che adempie agli obblighi dell’art. 97: è questo un POS? Tuttavia, questo rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 97 del T.U. 81/08 (Obblighi del datore di lavoro dell’impresa affidataria), ma anche su questo punto ci sarebbero questioni da chiarire, considerando che nel nostro caso la società di scopo non ha dipendenti e non rientra nella definizione di datore di lavoro fornita dall’art. 2, comma 1, lett. b del medesimo T.U. 81/08. Certamente, si applica anche all’impresa affidataria, società di scopo con dipendenti, che quindi è datore di lavoro, anche se non esecutrice, come stabilito dagli art. 97, comma 1 e comma 3, lett. a, che richiedono quanto segue: Il datore di lavoro dell’impresa affidataria verifica le condizioni di sicurezza dei lavori affidati e l’applicazione delle disposizioni e delle prescrizioni del piano di sicurezza e coordinamento [il datore di lavoro deve coordinare gli interventi di cui agli articoli 95 e 96].

In effetti, per quanto riguarda l'idoneità tecnico-professionale delle imprese affidatarie che non eseguono direttamente i lavori, come specificato al punto 01 dell'Allegato XVII, si afferma quanto segue: le imprese affidatarie devono comunicare al committente o al responsabile dei lavori almeno il nome del soggetto o dei soggetti della propria impresa, specificando le mansioni assegnate, che sono incaricati di svolgere i compiti previsti dall'articolo 97.

Per adempiere a questi obblighi, il datore di lavoro non ha bisogno del POS, ma del PSC (se previsto), e naturalmente deve operare con la propria valutazione dei rischi e il documento di valutazione dei rischi. Se il PSC non è richiesto (ad esempio, nel caso di un'unica impresa affidataria non esecutrice e una esecutrice unica, che insieme formano un'unica impresa in cantiere, quindi non è necessario designare un CSP e un CSE), rimangono solo le condizioni di sicurezza generali dei lavori e il coordinamento stabilito dagli articoli 95 e 96. Se invece è previsto il PSC, al suo interno saranno indicate tutte le condizioni per accedere al cantiere e per coordinare le attività delle persone presenti, oltre alle modalità di accesso per terzi non esecutori, a cui tutti devono attenersi, anche attraverso i verbali di coordinamento del coordinatore durante l'esecuzione.

Ricordiamo che gli articoli 95 e 96 richiedono il PSC, poiché il primo è l'equivalente dell'art. 15 del Titolo I, mentre il secondo include una serie di prescrizioni, molte delle quali sono indicative dell'Allegato XIII e comprendono disposizioni oggettive relative alla realtà del cantiere. Chi si occupa degli obblighi dell'art. 97 sta eseguendo parte dell'opera? L'attività svolta dal personale dell'impresa affidataria non esecutrice, incaricato solo della verifica indicata nell'art. 97, rappresenta un lavoro intellettuale, e le varie attività che vengono svolte non rientrano certamente nella definizione di lavoro edile o di ingegneria civile come indicato nell'Allegato X del D.Lgs. 81/08.

In effetti, l’articolo 89, comma 1, lettera a) definisce il cantiere temporaneo e mobile come un luogo dove si svolgono lavori edili o di ingegneria civile, che è elencato nell’allegato X. In questo contesto, tutte le misure per garantire la sicurezza e la salute delle persone che accedono al cantiere per attività puramente intellettuali saranno regolate principalmente dal Documento di Valutazione dei Rischi (DVR) dell’impresa non esecutrice (rischi legati al personale che svolge attività ai sensi dell’art. 97) e dalle disposizioni del Piano di Sicurezza e Coordinamento (PSC) riguardo alle modalità di accesso e permanenza del personale esterno. Pertanto, la redazione del DVR da parte della società di scopo non è consentita se non impiega personale.

In conclusione, secondo una attenta analisi, a mio avviso, basandomi su quanto sopra, la società di scopo affidataria non esecutrice, priva di lavoratori, non è tenuta nemmeno a redigere il Piano Operativo di Sicurezza (POS) e non può adempiere agli obblighi stabiliti dall’art. 97 del T.U. 81/08, obbligo che ricade sulla consorziata affidataria, parte del RTI che ha costituito la società di scopo, identificata come assegnataria dei lavori nei documenti di gara e comunicata al committente Stazione appaltante.

Tabella operativa – Congruità della manodopera (Interpello n. 4/2025)