Silenzio-assenso e permesso di costruire: gli abusi non bloccano il titolo tacito
Il CGA della Regione Siciliana (parere n. 290/2025) conferma che la difformità urbanistica non impedisce il silenzio-assenso ex art. 20 del Testo Unico Edilizia
Quando si presenta un’istanza di permesso di costruire e il Comune non risponde entro i termini, fino a che punto è possibile applicare il silenzio-assenso? La presenza di una difformità urbanistica blocca il procedimento oppure il meccanismo del silenzio continua comunque a operare? E quali sono, in concreto, le uniche condizioni che impediscono al titolo edilizio tacito di formarsi?
Silenzio-assenso e permesso di costruire: il parere del CGARS
Hanno risposto a queste domande le Sezioni riunite del Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana che, con il parere n. 290 del 26 novembre 2025, ha provato a sciogliere dei dubbi sui quali la giustizia amministrativa è più volte intervenuta. Un parere importante perché, soprattutto alla luce della recente modifica del comma 8, art. 20, d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), riporta l’attenzione sulla funzione vera del silenzio-assenso e sui limiti che la legge - non la prassi amministrativa - gli assegna.
Ricordiamo che il silenzio-assenso è uno degli istituti che più incidono sulla vita quotidiana dei procedimenti edilizi. Nasce come risposta all’inerzia della pubblica amministrazione e, nel tempo, è diventato un elemento centrale nelle politiche di semplificazione. Tuttavia, nonostante la sua apparente chiarezza, continua a essere circondato da dubbi interpretativi, soprattutto quando l’intervento richiesto presenta possibili criticità urbanistiche.
La difficoltà sta nel tenere distinto il piano procedimentale - su cui opera il silenzio - dal piano sostanziale della conformità urbanistica. Due livelli che spesso vengono confusi, con il rischio di attribuire al silenzio-assenso un significato che la legge non gli riconosce.
È in questo contesto che si colloca il parere del CGARS, chiamato a chiarire se la mancanza di conformità urbanistica possa impedire la formazione del titolo tacito.
Il caso oggetto del parere
La richiesta al CGARS nasce dal dubbio, tutt’altro che marginale, che un progetto non conforme allo strumento urbanistico vigente possa di per sé impedire la formazione del silenzio-assenso. Secondo questa impostazione, l’amministrazione non potrebbe mai “tacere” di fronte a una difformità e, quindi, il meccanismo dell’art. 20 non potrebbe operare.
Il quesito, nella sua essenza, era questo: il silenzio può produrre effetti anche quando l’intervento non rispetta la disciplina urbanistica?
Il CGA ha colto l’occasione per ripercorrere l’intera evoluzione normativa - nazionale e regionale - restituendo un quadro interpretativo coerente e, soprattutto, perfettamente ancorato al testo della legge.
Quadro normativo di riferimento
L’art. 20 del d.P.R. 380/2001, applicabile in Sicilia per espressa previsione dell’art. 1 della L.R. n. 16/2016 che ha previso su questo un recepimento dinamico, individua con precisione i casi in cui il silenzio-assenso non può formarsi.
In particolare, prima dell’ultimissima modifica al comma 8, art. 20, arrivata in questi giorni dalla Legge 2 dicembre 2025, n. 182, era previsto come unico limite al silenzio assenso la presenza di vincoli, in particolare ambientali, paesaggistici e culturali, che richiedono inevitabilmente un provvedimento espresso.
Tutto il resto - comprese le valutazioni urbanistiche - resta fuori dall’ambito delle cause ostative.
Appare utile ricordare che, ai sensi della citata Legge n. 182/2025, in presenza di immobile vincolato sul quale sono già state rilasciate tutte le autorizzazioni da parte delle Autorità preposte alla gestione del vicolo, adesso è possibile applicare il silenzio assenso sull’istanza di rilascio del permesso di costruire.
Il CGARS richiama anche il parallelismo con l’art. 20 della legge 241/1990, che attribuisce al silenzio una valenza provvedimentale fondata esclusivamente sul decorso del termine. È la stessa logica che ritroviamo nel Testo Unico Edilizia: il silenzio non valuta il merito, certifica l’inerzia.
A completare il quadro sono intervenute alcuni interventi della Corte costituzionale che, già negli anni Novanta, hanno riconosciuto la piena legittimità del silenzio-assenso anche in materia edilizia, purché non si ricada in contesti vincolati.
I principi espressi dal parere
Il punto più forte che il parere ribadisce è che la mancanza di conformità urbanistica non rientra tra le cause che impediscono la formazione del titolo tacito. Non basta, quindi, che l’intervento sia potenzialmente incompatibile con lo strumento urbanistico per bloccare il meccanismo del silenzio.
Se il legislatore avesse voluto introdurre questo limite, lo avrebbe scritto.
Altro aspetto importante è che lo Sportello Unico, chiamato a certificare il formarsi del silenzio, non deve verificare la conformità del progetto. Il suo compito è molto più semplice: attestare che il termine è decorso senza risposta.
Il CGARS ha, dunque, ribadito che il silenzio-assenso non nasce per “sanare” eventuali difformità, ma per garantire che il procedimento non rimanga sospeso a tempo indeterminato. È un rimedio contro l’inerzia, non un giudizio di legittimità.
Che il titolo tacito si formi non significa che l’intervento sia automaticamente legittimo. Se l’opera risulta non conforme, l’amministrazione può intervenire con gli strumenti dell’autotutela e della vigilanza sull’attività edilizia (art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990).
Analisi tecnica
Il parere del CGA si muove lungo una linea di coerenza con tutta la normativa sulla semplificazione. La funzione del silenzio-assenso non è quella di sostituire il controllo urbanistico, ma quella di evitare che il procedimento rimanga sospeso oltre i termini fissati dalla legge. È un meccanismo che appartiene al piano procedimentale, non a quello della conformità edilizia.
Questo significa che il silenzio:
- si forma anche in presenza di difformità;
- non rende conforme ciò che non lo è;
- non impedisce all’amministrazione di intervenire successivamente;
- non esonera il progettista dalle responsabilità sulla correttezza dell’intervento.
Dal punto di vista tecnico, quindi, il titolo tacito ha lo stesso valore di un permesso di costruire espresso, ma non è una “protezione assoluta”. Se il progetto è illegittimo, resta annullabile.
Per i professionisti questo comporta una doppia attenzione: comprendere la portata del silenzio-assenso come strumento procedimentale e, allo stesso tempo, mantenere massima cura nella verifica della conformità urbanistica.
Conclusioni operative
In conclusione, il CGARS ha confermato che la difformità urbanistica non impedisce la formazione del silenzio-assenso sull’istanza di permesso di costruire. Il titolo edilizio tacito si forma per effetto del semplice decorso del termine.
Volendo riassumere per punti:
- il silenzio-assenso opera in modo pieno nei procedimenti ordinari;
- il SUE deve rilasciare l’attestazione limitandosi al profilo temporale;
- la conformità urbanistica resta un requisito sostanziale da verificare a prescindere;
- in caso di irregolarità, l’amministrazione può intervenire in autotutela;
- il titolo tacito non sana eventuali difformità: responsabilità e controlli rimangono invariati.
Il silenzio-assenso, dunque, non è un giudizio sulla bontà urbanistica del progetto, ma un rimedio alla mancata risposta del Comune. Comprenderne i limiti e le potenzialità è essenziale per gestire correttamente i procedimenti e per evitare fraintendimenti che, nella pratica, possono costare molto cari.
Documenti Allegati
Parere