Costi manodopera ed equivalenza CCNL: nuovo intervento del Consiglio di Stato
La discordanza tra CCNL dichiarato e CCNL utilizzato per calcolare i costi della manodopera rende l’offerta non verificabile e giustifica l’esclusione dell'operatore dalla procedura
Quando un concorrente dichiara di voler applicare, in fase esecutiva, il CCNL indicato dalla stazione appaltante, può predisporre l’offerta economica utilizzando invece un contratto differente? Fino a che punto l’alternanza tra due CCNL può incidere sulla verifica dei costi della manodopera? E, soprattutto, quando questa asimmetria rende l’offerta “non chiara” al punto da giustificare l’esclusione?
La sentenza del Consiglio di Stato del 3 dicembre 2025, n. 9510, interviene su un tema centrale del nuovo Codice dei contratti: la coerenza tra CCNL dichiarato e CCNL utilizzato per stimare i costi della manodopera quale elemento essenziale dell’offerta.
CCNL e costi della manodopera: esclusione legittima senza dichiarazione di equivalenza
La controversia riguarda una procedura aperta per un accordo quadro relativo alla manutenzione della segnaletica autostradale. Nel lotto in discussione, la lex specialis aveva previsto espressamente l’applicazione del CCNL Edile e disciplinato puntualmente le dichiarazioni sui contratti collettivi, imponendo l’eventuale produzione della dichiarazione di equivalenza nel caso di CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante
Un RTI aveva però indicato, nella tabella dei costi della manodopera, i valori del CCNL Metalmeccanico, pur impegnandosi ad applicare il CCNL Edile in fase esecutiva; inoltre, non aveva allegato alcuna dichiarazione di equivalenza.
La SA aveva ritenuto l’offerta regolare e proceduto all’aggiudicazione, senza procedere alla verifica della congruità nonostante la dichiarazione di un CCNL differente. Da qui il ricorso della seconda classificata, sostenendo che l’offerta del concorrente fosse indeterminata, plurima e incompatibile con la verifica dei minimi salariali.
Quadro normativo di riferimento
La sentenza richiama in modo sistematico tre dispositivi centrali del d.lgs. 36/2023 in ambito di indicazione del CCNL, calcolo dei costi della manodopera e verifica della congruità.
Secondo quanto previsto dall’art. 11, commi 3 e 4, l’operatore può indicare un CCNL diverso da quello individuato dalla stazione appaltante solo se garantisce tutele equivalenti. In questo caso è necessaria una dichiarazione di equivalenza, che la stazione appaltante deve verificare.
Altro punto fondamentale è il comma 13 dell’art. 41 il quale dispone che i costi della manodopera devono essere verificati rispetto alle tabelle ministeriali di riferimento.
Infine, l’art. 110 disciplina la verifica di congruità, che si attiva anche per accertare il rispetto dei minimi salariali quando venga dichiarato un CCNL non corrispondente a quello indicato dalla lex specialis.
La lex specialis del caso in esame riproduceva fedelmente questa impostazione, pretendendo la dichiarazione di equivalenza in caso di CCNL diverso e richiedendo che l’offerta fosse coerente con il contratto applicabile all’esecuzione.
I principi espressi dalla sentenza
Ed è proprio sulla base di questi presupposti che il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e annullato l’aggiudicazione, ritenendo indeterminata l’offerta del RTI aggiudicatario perché fondata sui costi del CCNL Metalmeccanico pur impegnandosi ad applicare il CCNL Edile.
A rilevare, è la mancata dichiarazione di equivalenza, necessaria per giustificare la divergenza fra i due contratti.
In questo modo è stato violato il principio di chiarezza e trasparenza dell’offerta, impedendo alla stazione appaltante di verificare la coerenza dei costi della manodopera con i minimi retributivi previsti per l’appalto.
Da questo punto di vista l’amministrazione ha agito in spregio alle regole imposte dal Codice, omettendo le verifiche obbligatorie, con conseguente illegittimità dell’aggiudicazione.
Analisi tecnica
Approfondendo il ragionamento del Consiglio di Stato quelli che si evidenziano sono due aspetti complementari, ovvero l’essenzialità del CCNL quale componente dell’offerta e la necessaria dichiarazione di equivalenza in caso di CCNL differente.
La Sezione V nella pronuncia ribadisce che il CCNL applicato è un elemento essenziale dell’offerta, poiché incide direttamente sull’individuazione dei costi della manodopera e sulla loro sostenibilità. Proprio per questo, in continuità con precedenti orientamenti, ha richiamaro il principio secondo cui la mancanza o l’indeterminatezza di un elemento essenziale legittima l’esclusione senza violare il principio di tassatività delle cause di esclusione.
La divergenza infatti produce una variazione sensibile dei minimi retributivi, alterando la comparabilità delle offerte.
Ed è qui che entra in gioco l’importanza della dichiarazione di equivalenza: la possibilità di indicare un CCNL diverso da quello della stazione appaltante richiede infatti la dichiarazione di equivalenza delle tutele e la relativa verifica amministrativa: cosa che non è avvenuta nel caso in esame, dato che l’OE non ha prodotto alcuna dichiarazione di equivalenza, né la SA ha attivato alcuna verifica ex art. 110.
L’offerta è rimasta, quindi, priva di un elemento necessario a garantire l’effettiva comparabilità. È come se, spiega Palazzo Spada, si sia introdotta un’incertezza strutturale: l’operatore si riserva una doppia possibilità, condizionata all’aggiudicazione.
Secondo la sentenza, ciò genera un’“offerta alternativa”, vietata perché attribuisce al concorrente un vantaggio competitivo non consentito.
Conclusioni operative
Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e annullato l’aggiudicazione, riconoscendo il diritto dell’appellante all’aggiudicazione previa verifica dei requisiti. Si conferma così la piena legittimità dell’esclusione dell’offerta che non assicura la necessaria chiarezza sul CCNL applicabile e sui costi della manodopera.
In concreto, questo significa un controllo “incrociato” per gli operatori e le stazioni appaltanti in quanto:
- l’offerta deve essere perfettamente allineata al CCNL che sarà applicato in esecuzione. Non è possibile stimare i costi utilizzando un CCNL e dichiararne un altro per la fase esecutiva;
- l’uso di un CCNL diverso da quello previsto dalla SA è possibile solo con dichiarazione di equivalenza, da verificare obbligatoriamente;
- l’assenza di tale dichiarazione determina l’indeterminatezza dell’offerta e può condurre all’esclusione;
- le verifiche ex art. 110 d.lgs. 36/2023 non sono una facoltà, ma un dovere istruttorio quando l’operatore dichiara CCNL differenti.
La pronuncia va sicuramente a inserirsi in un rigoroso filone giurisprudenziale che, ispirato alle norme del Codice, attribuisce un ruolo di rilievo del CCNL nella struttura dell’offerta, sia per garantire le migliori tutele in ambito di contratti pubblici, che per offrire condizioni omogenee e verificabili per la valutazione di tutti i concorrenti.
Documenti Allegati
Sentenza