Costo della manodopera e verifica dell’anomalia: l’utile aziendale non può essere incorporato

Il quadro normativo di riferimento

La questione affrontata dal TAR si innesta su un impianto normativo che, con il d.lgs. n. 36/2023, ha rafforzato in modo significativo il presidio sui costi della manodopera, attribuendo a tale voce una funzione che non è più meramente dichiarativa, ma strutturale rispetto all’offerta economica.

In primo luogo, l’art. 41 del Codice impone alla stazione appaltante di stimare i costi della manodopera e di indicarli separatamente negli atti di gara. Si tratta di un obbligo che risponde all’esigenza di sottrarre il costo del lavoro alla competizione sul prezzo, evitando che il ribasso si traduca, anche indirettamente, in una compressione delle tutele dei lavoratori.

Su questo primo livello si innesta l’obbligo speculare posto in capo agli operatori economici. L’art. 91, comma 5, del d.lgs. n. 36/2023 prevede infatti che, nelle offerte, l’operatore dichiari alla stazione appaltante il prezzo, i costi del personale e gli oneri aziendali per la sicurezza.

L’art. 108, comma 9, rafforza ulteriormente tale previsione, stabilendo che l’indicazione dei costi della manodopera nell’offerta economica costituisce un adempimento essenziale, presidiato dalla sanzione espulsiva.

Il sistema delineato dal Codice prevede quindi che la manodopera:

• va indicata separatamente;
• rappresenta un costo effettivo e autonomo;
• non può essere oggetto di ribasso né di compensazioni interne con altre voci dell’offerta.

Questa impostazione si riflette anche nella disciplina della verifica dell’anomalia. Le giustificazioni richieste all’operatore economico sono funzionali a spiegare la sostenibilità complessiva dell’offerta, ma non possono incidere su elementi essenziali già cristallizzati nell’offerta economica. In particolare, il costo della manodopera non può essere rimodulato, né direttamente né indirettamente, attraverso ricostruzioni contabili che ne alterino la composizione originaria.

In questo quadro, assume rilievo anche l’allegato I.14 del Codice, che disciplina i criteri per la determinazione dei prezzi a base di gara. È vero che le analisi prezzi utilizzate dalle stazioni appaltanti includono una percentuale per spese generali e utile dell’esecutore; tuttavia, tale previsione riguarda la formazione del prezzo complessivo e non consente di ritenere che il costo della manodopera stimato ai sensi dell’art. 41 possa includere componenti diverse dal costo del lavoro in senso stretto.

La distinzione netta tra le diverse voci economiche dell’offerta non risponde a un formalismo fine a sé stesso, ma alla necessità di garantire trasparenza, parità di trattamento e tutela effettiva delle condizioni di lavoro.

Su questa architettura normativa il TAR è stato quindi chiamato a misurare la legittimità dell’operato della stazione appaltante e, soprattutto, la coerenza interna dell’offerta dell’aggiudicataria.

I principi espressi nella sentenza

Il TAR ha preliminarmente sottolineato come la censura proposta dalla ricorrente non riguardasse il giudizio di anomalia in senso stretto, ma la corretta indicazione del costo della manodopera quale elemento costitutivo dell’offerta economica.

Muovendo da questa premessa, il TAR osserva che l’aggiudicataria aveva formalmente rispettato l’obbligo dichiarativo, indicando un importo della manodopera coincidente con quello stimato dalla stazione appaltante. Tuttavia, le giustificazioni rese in sede di verifica dell’anomalia hanno rivelato una diversa costruzione economica dell’offerta: l’operatore ha infatti sostenuto che dall’importo della manodopera derivasse una quota di utile aziendale, oltre alle spese generali.

Secondo il Collegio, tale impostazione incide direttamente sulla natura della voce dichiarata. Se il costo della manodopera incorpora una quota di utile, allora non rappresenta più un costo “puro”, ma una grandezza ibrida, incompatibile con l’obbligo di separata indicazione imposto dal Codice.

Da questo punto di vista, il fatto che le analisi prezzi poste a base di gara includano una percentuale per spese generali e utile dell’esecutore non consente di traslare automaticamente questa logica sul costo della manodopera stimato dalla stazione appaltante. Quest’ultimo, ai sensi dell’art. 41 del d.lgs. n. 36/2023, deve riferirsi esclusivamente al costo del lavoro e non può inglobare ulteriori componenti economiche.

Secondo il TAR, delle due l’una:

• o l’operatore ha violato l’obbligo di corretta indicazione dei costi della manodopera, includendovi utili e spese generali;
• oppure, a fronte di un importo formalmente corretto, ha modificato in sede di giustificazioni il costo effettivo della manodopera, riducendolo rispetto a quanto dichiarato in offerta.

Entrambe le ipotesi conducono allo stesso risultato, ovvero l'esclusione: la modifica, anche solo “contabile”, del costo della manodopera in sede di verifica dell’anomalia costituisce un’inammissibile rettifica di un elemento essenziale dell’offerta economica, non consentita dal sistema del Codice e lesiva degli interessi pubblici sottesi alla tutela del lavoro e alla parità di trattamento tra concorrenti.

Le conclusioni del TAR

Il ricorso è stato accolto, con annullamento dell’aggiudicazione e subentro della ricorrente nell’esecuzione dei lavori, previa verifica del possesso dei requisiti prescritti.

La sentenza indica chiaramente che il costo della manodopera indicato in offerta deve rappresentare un costo effettivo e “puro”, non suscettibile di compensazioni interne con utili o spese generali. L’indicazione separata non è una formalità, ma un elemento strutturale dell’offerta economica.

Non solo: la verifica di anomalia non può diventare la sede per ridefinire la composizione delle voci di costo. Le giustificazioni servono a spiegare la sostenibilità complessiva dell’offerta, non a modificarne gli elementi essenziali già cristallizzati in sede di presentazione.

Infine, il TAR fa un richiamo implicito a prestare attenzione nella lettura delle analisi prezzi: il fatto che il prezzo a base di gara includa una percentuale di utile e spese generali non consente di traslare tale logica sul costo della manodopera, che resta autonomo e sottratto a ogni forma di ribasso o rielaborazione postuma.