Cambio destinazione d’uso e Salva Casa: la Corte Costituzionale fissa i limiti per Regioni e Comuni

Tra le modifiche più rilevanti introdotte nel d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) dopo la Legge n. 105/2024 di conversione del D.L. n. 69/2024 (Decreto Salva Casa), una delle più significative riguarda senza dubbio la nuova disciplina del cambio di destinazione d’uso.

Con la riscrittura dell’art. 23-ter del Testo Unico Edilizia, il legislatore è intervenuto in modo diretto su struttura, ambito applicativo e funzione della norma, incidendo soprattutto sul rapporto tra disciplina statale e normativa regionale.

L’aggiornamento post Salva Casa ha spinto la maggior parte delle Regioni ad adeguare i propri ordinamenti attraverso modifiche alle leggi urbanistiche. È quello che è accaduto anche in Toscana con la Legge regionale 20 agosto 2025, n. 51 recante “Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla L.R. 65/2014”, intervenuta dopo l’aggiornamento della modulistica regionale approvato con Decreto 14 maggio 2025, n. 10133.

Ed è proprio su questo passaggio che si sono aperte alcune questioni tutt’altro che secondarie. Le Regioni possono intervenire sugli oneri di urbanizzazione primaria nei cambi di destinazione d’uso senza entrare in conflitto con la disciplina statale? I Comuni possono arrivare a introdurre vere e proprie limitazioni, oltre alle condizioni previste dalla normativa nazionale? E le semplificazioni del decreto Salva Casa possono essere rinviate nel tempo attraverso una disciplina transitoria regionale?

A dare risposta è la sentenza della Corte Costituzionale 30 aprile 2026, n. 61, che interviene su un tema particolarmente delicato come quello della ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni, con una decisione netta destinata ad avere effetti diretti sulla disciplina edilizia regionale.

Legge Toscana n. 51/2025 e ricorso dello Stato: il contenzioso sui mutamenti di destinazione d’uso

Il ricorso viene costruito sul presupposto che le disposizioni contenute nella legge regionale n. 51/2025 si pongano in contrasto con l’art. 117 della Costituzione (comma 2, lettera m)), sia con riferimento alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, sia, soprattutto, con riguardo ai principi fondamentali in materia di governo del territorio.

Il punto di riferimento, in questo caso, è rappresentato dalla versione vigente dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001. È proprio rispetto a questa disciplina che lo Stato solleva le proprie censure, ritenendo che la legge regionale toscana, pur dichiarando di voler adeguare la normativa edilizia, finisca in realtà per discostarsi dall’impostazione e dalla logica della disciplina statale.

Entrando nel merito, le criticità si concentrano su tre profili che la sentenza mette bene a fuoco:

1. il primo riguarda gli oneri di urbanizzazione. La Regione Toscana ha mantenuto, anche nei cambi tra diverse categorie funzionali, l’obbligo di corresponsione degli oneri di urbanizzazione primaria, una scelta che si scontra con la logica di semplificazione e riduzione degli oneri introdotta dal Salva Casa;
2. il secondo riguarda il ruolo dei Comuni. La legge regionale attribuisce agli enti locali la possibilità di introdurre, nei propri strumenti urbanistici, non solo condizioni ma anche limitazioni ai mutamenti di destinazione d’uso, ampliando in modo evidente il perimetro del potere pianificatorio;
3. il terzo riguarda il piano temporale. La disciplina transitoria subordina l’applicazione delle nuove regole all’approvazione, entro due anni, di varianti urbanistiche comunali o di specifici atti di adeguamento, con il risultato di rinviare l’efficacia della normativa statale.

È su questi tre livelli che si sviluppa il giudizio della Corte Costituzionale.

Art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e disciplina regionale: il quadro normativo di riferimento

Per comprendere il ragionamento della Corte Costituzionale è necessario partire dalla versione dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 post Salva Casa.

La norma ha ridefinito la disciplina del mutamento di destinazione d’uso distinguendo tra cambi all’interno della stessa categoria funzionale e cambi tra categorie diverse, prevedendo per questi ultimi una generale ammissibilità nelle zone omogenee A, B e C individuate dal D.M. 2 aprile 1968 n. 1444.

Per le singole unità immobiliari, il legislatore statale ha escluso l’obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale e quello relativo alle dotazioni minime di parcheggi previste dalla Legge n. 1150/1942, mantenendo il riferimento agli oneri di urbanizzazione secondaria nei limiti della legislazione regionale.

Allo stesso tempo, la norma riconosce ai Comuni la possibilità di intervenire attraverso gli strumenti urbanistici introducendo specifiche condizioni, ma chiarisce anche un passaggio che diventa decisivo nella lettura della sentenza, cioè che i principi in essa contenuti trovano applicazione diretta.

Sul versante regionale, la Legge Regione Toscana n. 51/2025 è intervenuta sull’art. 99 della Legge Regione Toscana n. 65/2014 incidendo proprio su questi aspetti, quindi sugli oneri, sul ruolo dei Comuni e sul momento in cui la disciplina diventa effettivamente applicabile.

Oneri urbanistici, poteri comunali e applicazione diretta: i principi della Corte Costituzionale

La Corte Costituzionale ha ricostruito il quadro partendo da un punto fermo, cioè che la disciplina dei mutamenti di destinazione d’uso rientra nel governo del territorio e quindi nella competenza concorrente, nella quale allo Stato spetta fissare i principi fondamentali.

A questo punto il primo passaggio riguarda la qualificazione degli oneri di urbanizzazione. La Corte li considera parte integrante di questi principi e sottolinea che la loro disciplina deve rispondere a criteri di uniformità sull’intero territorio nazionale.

La normativa statale, nel prevedere per i mutamenti tra categorie funzionali il riferimento ai soli oneri di urbanizzazione secondaria, esclude implicitamente quelli primari, perché si tratta di interventi che insistono su ambiti già urbanizzati.

Per quanto riguarda il ruolo degli enti locali, questi possono intervenire introducendo condizioni, ma non possono spingersi fino a prevedere limitazioni che incidano in modo più ampio sul diritto di proprietà e sul bilanciamento fissato dal legislatore statale.

Su questo punto la Corte Costituzionale è molto chiara e distingue in modo netto tra

• condizioni, che rappresentano strumenti di regolazione non ostativi;
• limitazioni, che invece hanno un’incidenza più forte sull’utilizzo degli immobili e ampliano il margine di intervento dell’amministrazione.

L’ultimo passaggio riguarda l’efficacia della disciplina. La norma statale trova applicazione diretta e immediata anche nei confronti dei privati e non può essere subordinata a interventi successivi della pianificazione comunale.

Legge Toscana e disciplina statale: analisi tecnica

Se si guarda alla struttura della legge regionale, il punto critico emerge con una certa chiarezza, ma soprattutto si capisce dove si rompe l’equilibrio costruito dal legislatore statale con la riscrittura dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001.

Il primo aspetto riguarda il piano economico. Il nuovo impianto statale parte dal presupposto che i cambi di destinazione d’uso tra categorie funzionali, quando riguardano singole unità immobiliari inserite in contesti già urbanizzati, non generano un carico urbanistico tale da giustificare il mantenimento degli oneri di urbanizzazione primaria.

Il mantenimento degli oneri primari nei cambi tra categorie funzionali non è solo una scelta diversa, ma incide direttamente sulla logica della norma statale, che invece costruisce la disciplina proprio sulla riduzione degli oneri in presenza di tessuto urbanizzato.

Il secondo profilo riguarda il ruolo dei Comuni. L’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 consente agli strumenti urbanistici di introdurre condizioni, quindi elementi di regolazione che accompagnano il mutamento d’uso. La legge regionale, invece, apre anche alle limitazioni, e qui il salto è evidente, perché si passa da una funzione di regolazione a una funzione che può incidere in modo più diretto sull’utilizzo dell’immobile.

Il terzo aspetto riguarda il piano temporale. La scelta di subordinare l’efficacia della disciplina all’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali introduce un meccanismo che, di fatto, sospende l’applicazione della norma statale. Ed è proprio questo uno dei punti più delicati, perché l’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001, così come modificato dal decreto Salva Casa, è costruito per operare immediatamente, anche nei confronti dei privati.

Letti insieme, questi tre elementi mostrano che l’intervento regionale non si limita a un adattamento della disciplina, ma incide su tre leve fondamentali del sistema, cioè il regime economico, il perimetro del potere comunale e il momento in cui la norma diventa efficace. Ed è proprio in questo passaggio che la Corte individua il contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., perché vengono toccati principi fondamentali della materia del governo del territorio.

Gli effetti della Sentenza della Corte Costituzionale su tecnici e amministrazioni

La Corte arriva quindi a dichiarare l’illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate nei punti in cui si pongono in contrasto con la normativa statale.

Quello che viene fuori, però, è qualcosa di più di una semplice bocciatura di singole norme regionali. L’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001, così come riscritto dopo il Salva Casa, non è una norma che può essere “adattata” caso per caso, ma un impianto che va preso per quello che è.

Questo significa fare i conti con una disciplina che si applica subito, senza passaggi intermedi e senza dover aspettare l’adeguamento degli strumenti urbanistici. Ed è proprio questo uno dei punti che negli ultimi mesi ha creato più incertezza.

Dall’altra parte, il ruolo dei Comuni resta, ma non può spingersi fino a riscrivere la regola. Le condizioni sì, le limitazioni no. E soprattutto non si può intervenire su quegli elementi che il legislatore statale ha già deciso di trattare in modo uniforme, come il regime degli oneri o il momento in cui la norma diventa efficace.

In questo senso, la sentenza non chiude solo un contenzioso, ma rimette ordine su un tema che, dopo il Salva Casa, era diventato uno dei più esposti a interpretazioni divergenti.

FAQ: Cambio di destinazione d’uso dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 61/2026

Le Regioni possono limitare il cambio di destinazione d’uso previsto dal Salva Casa?

Le Regioni non possono introdurre norme che contrastino con i principi di semplificazione previsti dall’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001, né aggravare o ritardare l’applicazione della disciplina statale.

I Comuni possono bloccare i cambi di destinazione d’uso con i propri strumenti urbanistici?

No, ma possono fissare specifiche condizioni urbanistiche. La Corte costituzionale ha chiarito che tali condizioni non possono trasformarsi in limitazioni generalizzate o in divieti incompatibili con la disciplina statale.

Dopo la sentenza della Corte Costituzionale il cambio d’uso è immediatamente applicabile?

Sì. La Corte ha confermato che l’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 trova applicazione diretta e immediata, senza necessità di attendere norme regionali di recepimento o varianti urbanistiche comunali.

Nei cambi di destinazione d’uso “verticali” sono dovuti gli oneri di urbanizzazione primaria?

No. Secondo la sentenza n. 61/2026, nei mutamenti di destinazione d’uso tra diverse categorie funzionali disciplinati dall’art. 23-ter restano dovuti soltanto gli oneri di urbanizzazione secondaria.

La sentenza della Corte Costituzionale vale solo per la Toscana?

La decisione riguarda formalmente la legge regionale toscana, ma i principi affermati dalla Corte hanno rilievo generale perché interpretano l’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e i limiti della competenza regionale in materia urbanistica.

La disciplina del Salva Casa si applica anche ai seminterrati e alle unità al primo piano fuori terra?

Non automaticamente. Per queste unità l’art. 23-ter demanda ancora alla legislazione regionale la disciplina dei casi in cui il cambio di destinazione d’uso può essere ammesso.