Abusi edilizi, fiscalizzazione e costo di produzione: il TAR conferma l’attualizzazione con gli indici ISTAT

L’attuale sistema delineato dal d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) prevede che la gestione delle difformità edilizie avvenga attraverso strumenti diversi in funzione della tipologia di abuso e della possibilità o meno di ricondurre l’intervento nell’alveo della legittimità.

Esistono, infatti, situazioni nelle quali la difformità può essere regolarizzata senza particolari conseguenze sul piano edilizio. È il caso, ad esempio, degli interventi eseguiti in assenza di CILA, che non integrano un abuso edilizio in senso proprio ma una violazione di carattere amministrativo regolarizzabile mediante comunicazione tardiva e pagamento della relativa sanzione. Lo stesso accade per le difformità contenute entro i limiti delle tolleranze costruttive disciplinate dall’art. 34-bis del Testo Unico Edilizia, che non richiedono procedure di sanatoria ma devono essere dichiarate dal tecnico abilitato ai fini dell’attestazione dello stato legittimo dell’immobile oppure nell’ambito degli atti di trasferimento.

Al di fuori di queste ipotesi, il sistema repressivo distingue tradizionalmente:

• interventi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità (art. 33);
• abusi parziali (art. 34);
• variazioni essenziali (art. 32);
• abusi totali (art. 31).

Per le variazioni essenziali e per gli abusi totali il quadro è relativamente “semplice”. Se ricorrono i presupposti previsti dagli artt. 36 o 36-bis del d.P.R. n. 380/2001, l'intervento può essere regolarizzato. In caso contrario resta la demolizione come unica alternativa possibile.

Diversa è la situazione nelle fattispecie disciplinate dagli artt. 33 e 34 del Testo Unico Edilizia. In questi casi il legislatore prende in considerazione anche una terza ipotesi, vale a dire quella in cui l’abuso non sia sanabile ma il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile oppure la demolizione non possa essere eseguita senza compromettere la parte dell’edificio realizzata legittimamente.

In questa situazione trova applicazione la cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso, cioè la sostituzione della sanzione demolitoria con una sanzione pecuniaria. Una soluzione eccezionale che, proprio perché sostituisce la demolizione, pone da sempre una serie di questioni interpretative legate alle modalità di determinazione della sanzione.

Nel caso previsto dall’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001, il costo di produzione deve essere determinato facendo riferimento ai valori esistenti al momento della realizzazione dell’opera oppure a quelli vigenti quando viene irrogata la sanzione? Il rinvio alla Legge n. 392/1978 impone l’utilizzo di parametri storici ormai risalenti nel tempo oppure consente il loro aggiornamento mediante gli indici ISTAT? E la superficie da assumere come base di calcolo deve essere quella utile netta o quella lorda comprensiva delle murature?

Sono le questioni affrontate dal TAR Lombardia con la sentenza n. 2288 dell’11 maggio 2026, che interviene su un tema da anni al centro di un rilevante contrasto giurisprudenziale e che prova a costruire una lettura sistematica della fiscalizzazione degli abusi edilizi.

Fiscalizzazione dell’abuso edilizio: la vicenda che ha portato al ricorso

La controversia trae origine da una vicenda che evidenzia ancora una volta l'importanza delle verifiche preventive nelle compravendite immobiliari. Dopo l'acquisto di un immobile unifamiliare e nel corso degli approfondimenti eseguiti in vista di un intervento di ristrutturazione, sono infatti emerse alcune difformità rispetto al titolo edilizio originario che non erano state precedentemente rilevate.

La successiva presentazione di una SCIA in sanatoria e gli ulteriori accertamenti richiesti dall’amministrazione hanno consentito di individuare una diversa difformità risalente alla fase di costruzione dell’edificio, consistente nello spostamento del sedime del fabbricato, con conseguente violazione della distanza minima tra edifici.

Accertata l’impossibilità di eliminare la difformità mediante demolizione senza arrecare pregiudizio alla parte conforme dell’immobile, il proprietario ha richiesto l’applicazione della fiscalizzazione prevista dall’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001, allegando una relazione tecnica che quantificava la sanzione in circa 9.500 euro. Il Comune ha accolto l’istanza ma ha determinato una sanzione superiore a 89.000 euro, dando così origine alla controversia poi approdata davanti al TAR.

Il ricorso contestava sia la motivazione del provvedimento sia i criteri utilizzati dall’amministrazione per determinare l’importo della sanzione, con particolare riferimento al costo di produzione e alla superficie assunta come base del calcolo.

Art. 34 del d.P.R. n. 380/2001 e Legge n. 392/1978: il quadro normativo della fiscalizzazione

Per comprendere la questione affrontata dal TAR è necessario partire dalla disciplina della cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso edilizio prevista dal Testo Unico Edilizia.

Nel sistema delineato dal d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) la fiscalizzazione rappresenta un rimedio eccezionale che trova applicazione quando l’abuso non risulta sanabile ma, al tempo stesso, la demolizione non può essere eseguita secondo le modalità previste dalla legge.

Per gli interventi di ristrutturazione edilizia realizzati in assenza di permesso di costruire o in totale difformità, l’art. 33, comma 2, prevede che, qualora il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile, il dirigente o il responsabile dell’ufficio applichi una sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento di valore dell’immobile conseguente alla realizzazione delle opere.

Per gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire, l’art. 34, comma 2, nella formulazione applicabile alla vicenda esaminata dal TAR, prevedeva invece che, quando la demolizione non potesse avvenire senza arrecare pregiudizio alla parte eseguita in conformità, fosse applicata una sanzione pari al triplo del costo di produzione della parte dell’opera realizzata in difformità, se ad uso residenziale, oppure al triplo del valore venale per gli immobili destinati ad usi diversi.

Proprio con riferimento agli immobili residenziali, la norma rinvia ai criteri previsti dalla Legge n. 392/1978 per la determinazione del costo di produzione. È attorno alla portata di questo rinvio che si è sviluppato nel tempo un rilevante contrasto giurisprudenziale.

Da un lato si è affermato l'orientamento secondo cui il rinvio alla Legge n. 392/1978 imporrebbe l'utilizzo dei parametri individuati dalla normativa richiamata senza ulteriori aggiornamenti. Dall'altro si è sviluppata una diversa interpretazione secondo la quale il costo di produzione dovrebbe essere determinato facendo riferimento a valori attualizzati al momento dell'irrogazione della sanzione.

Alla questione relativa al costo di produzione si affianca inoltre quella riguardante la superficie da assumere come base di calcolo della sanzione, anch'essa oggetto di differenti letture interpretative.

È all'interno di questo quadro normativo e giurisprudenziale che si colloca la decisione del TAR Lombardia.

I principi del TAR: motivazione, costo di produzione e superficie dell’abuso

Il TAR Lombardia chiarisce innanzitutto che la determinazione dell’importo dovuto per la fiscalizzazione dell’abuso costituisce un’attività sostanzialmente vincolata, perché fondata sull’applicazione di parametri normativi già definiti.

La valutazione amministrativa più delicata riguarda la possibilità stessa di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria, mentre una volta ammessa questa possibilità il quantum discende dall’applicazione dei criteri previsti dalla legge.

Per questa ragione, secondo i giudici di primo grado, la motivazione del provvedimento non deve necessariamente assumere un livello analitico particolarmente esteso, purché il destinatario sia posto nelle condizioni di comprendere il percorso seguito dall’amministrazione e di contestarlo, come avvenuto nel caso esaminato.

La parte più rilevante della decisione riguarda però il costo di produzione. Sul punto il TAR prende posizione all'interno di un contrasto giurisprudenziale ormai consolidato.

Secondo un primo orientamento, il rinvio contenuto nell'art. 34 del d.P.R. n. 380/2001 alla Legge n. 392/1978 imporrebbe di utilizzare i parametri individuati dalla normativa richiamata senza ulteriori aggiornamenti, con la conseguenza che il costo di produzione dovrebbe essere determinato facendo riferimento a valori storici. Un diverso orientamento ritiene invece che il costo debba essere attualizzato al momento dell'irrogazione della sanzione, attraverso l'aggiornamento dei relativi parametri economici.

Il TAR Lombardia aderisce a questa seconda impostazione, valorizzando la natura permanente dell'abuso edilizio, l'applicazione del principio tempus regit actum e la funzione della fiscalizzazione come misura alternativa alla demolizione.

Una sanzione calcolata su valori storici rischierebbe infatti di diventare meramente simbolica e di consentire al responsabile dell'abuso di beneficiare del semplice trascorrere del tempo. In questa prospettiva il Collegio richiama anche le Adunanze Plenarie del Consiglio di Stato nn. 1, 2 e 3 dell'8 marzo 2024, ritenendo estensibili all'art. 34 del d.P.R. n. 380/2001 i principi affermati in tema di risposta sanzionatoria omogenea ed effettiva.

Quanto alla superficie, il TAR esclude che il rinvio alla Legge n. 392/1978 possa riguardare anche i criteri di misurazione fisica dell'abuso, poiché tale rinvio serve esclusivamente a individuare il parametro economico del costo di produzione. La parte dell'opera realizzata in difformità va quindi considerata nella sua consistenza materiale effettiva, comprensiva delle murature e degli elementi strutturali.

Fiscalizzazione, stato legittimo e verifiche preventive nelle compravendite: analisi tecnica

La sentenza offre un'indicazione particolarmente interessante perché consente di distinguere tra concetti che, soprattutto dopo le modifiche introdotte dal Salva Casa, tendono spesso a essere sovrapposti. La fiscalizzazione dell'abuso non costituisce una sanatoria e non trasforma la difformità in un intervento urbanisticamente ed ediliziamente conforme. Si tratta tuttavia di una conclusione che deve essere letta insieme all'attuale disciplina dello stato legittimo introdotta dall'art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001. La sanzione pecuniaria continua infatti a rappresentare una misura sostitutiva della demolizione nelle ipotesi previste dagli artt. 33 e 34 del d.P.R. n. 380/2001.

Ciò non significa però che la fiscalizzazione sia oggi priva di effetti sul piano della legittimazione dell'immobile. L'attuale formulazione dell'art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001 prevede espressamente che alla determinazione dello stato legittimo concorrano anche il pagamento delle sanzioni previste dagli artt. 33 e 34 del Testo Unico Edilizia. Si tratta di un profilo che la giurisprudenza più recente ha già iniziato ad approfondire, evidenziando come la fiscalizzazione non determini una sanatoria dell'abuso ma produca comunque effetti rilevanti nella ricostruzione dello stato legittimo dell'immobile.

La vicenda esaminata dal TAR offre però anche un'altra indicazione operativa. La difformità è emersa soltanto dopo l'acquisto dell'immobile, nel corso delle verifiche eseguite in vista di un successivo intervento edilizio. È un passaggio che richiama ancora una volta l'importanza delle verifiche preventive nelle compravendite immobiliari.

La ricostruzione dello stato legittimo non può essere ridotta a un controllo formale dei titoli edilizi disponibili o alla sola verifica catastale, ma richiede un confronto tra stato dei luoghi, titoli abilitativi, elaborati progettuali, eventuali interventi successivi, tolleranze costruttive e procedimenti di regolarizzazione intervenuti nel tempo.

Una verifica incompleta può infatti far emergere criticità soltanto dopo il trasferimento dell'immobile, con conseguenze che incidono non solo sulla possibilità di eseguire nuovi interventi edilizi ma anche sui costi necessari per la gestione delle difformità accertate.

Le conclusioni operative: il significato della sentenza nel sistema delle sanzioni edilizie

In conclusione, il TAR Lombardia ha respinto il ricorso, confermando la legittimità del provvedimento comunale sia con riferimento all’attualizzazione del costo di produzione mediante gli indici ISTAT sia con riferimento all’utilizzo della superficie lorda dell’opera abusiva come base di calcolo della sanzione.

La decisione assume particolare interesse perché interviene all’interno di un contrasto giurisprudenziale tuttora esistente e sceglie espressamente l’orientamento favorevole all’aggiornamento dei valori economici utilizzati per la determinazione della fiscalizzazione prevista dall’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001.

Al di là del singolo caso, la sentenza conferma una lettura della fiscalizzazione coerente con la natura permanente dell’illecito edilizio e con l’esigenza di garantire una risposta sanzionatoria effettiva anche a distanza di molti anni dalla realizzazione dell’abuso.

Un principio destinato ad avere effetti pratici non soltanto nei procedimenti di fiscalizzazione ancora pendenti, ma anche nelle attività di verifica della regolarità edilizia degli immobili, che assumono un ruolo sempre più centrale nelle operazioni di compravendita e nella gestione del patrimonio edilizio esistente.

FAQ – Fiscalizzazione dell’abuso edilizio e calcolo della sanzione

Come si calcola la sanzione prevista dall’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001?

Nel caso esaminato dal TAR Lombardia, l’art. 34, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, nella formulazione applicabile ratione temporis, prevedeva una sanzione pari al doppio del costo di produzione della parte dell’opera realizzata in difformità, se ad uso residenziale, oppure al doppio del valore venale per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale.

Nel calcolo della fiscalizzazione si devono utilizzare valori storici o valori aggiornati?

Su questo punto esistono due orientamenti giurisprudenziali. Secondo un primo indirizzo, il rinvio alla Legge n. 392/1978 imporrebbe di utilizzare i parametri previsti dalla normativa richiamata senza successivi aggiornamenti. Un diverso orientamento ritiene invece che il costo di produzione debba essere attualizzato al momento dell’irrogazione della sanzione. Il TAR Lombardia aderisce a questa seconda impostazione e considera legittimo l’aggiornamento mediante gli indici ISTAT.

Perché il TAR Lombardia ritiene corretto l’aggiornamento del costo di produzione?

Secondo il TAR, l’abuso edilizio costituisce un illecito permanente che continua a produrre effetti fino al ripristino dello stato dei luoghi o alla sua regolarizzazione. Utilizzare valori economici risalenti nel tempo rischierebbe di rendere la sanzione meramente simbolica e di consentire al responsabile dell’abuso di beneficiare del semplice trascorrere del tempo. Per questo motivo il Collegio ritiene corretto utilizzare parametri attualizzati al momento dell’adozione del provvedimento sanzionatorio.

La superficie da considerare per il calcolo della sanzione è quella utile netta?

No. Il TAR esclude che il rinvio alla Legge n. 392/1978 riguardi anche i criteri di misurazione fisica dell’abuso. La parte dell’opera realizzata in difformità deve essere valutata nella sua consistenza materiale effettiva e comprende quindi anche murature ed elementi strutturali.

La fiscalizzazione equivale a una sanatoria dell’abuso edilizio?

No. La fiscalizzazione prevista dagli artt. 33 e 34 del d.P.R. n. 380/2001 non costituisce una sanatoria e non rende l’intervento urbanisticamente ed ediliziamente conforme. Si tratta di una misura sostitutiva della demolizione che trova applicazione nei casi espressamente previsti dalla legge.

La fiscalizzazione rileva ai fini dello stato legittimo dell’immobile?

Sì. L’attuale art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001 prevede che alla determinazione dello stato legittimo concorrano anche il pagamento delle sanzioni previste dagli artt. 33 e 34 del Testo Unico Edilizia. Ciò non trasforma la fiscalizzazione in una sanatoria, ma attribuisce rilievo al pagamento della sanzione nella ricostruzione dello stato legittimo dell’immobile.

La sentenza del TAR Lombardia si applica anche all’attuale art. 34 del d.P.R. n. 380/2001?

La sentenza ha esaminato una fattispecie disciplinata dalla formulazione dell’art. 34, comma 2, vigente al momento dell’adozione del provvedimento impugnato, che prevedeva una sanzione parametrata al doppio del costo di produzione o del valore venale dell’opera abusiva.

Oggi la disposizione è stata modificata e prevede una sanzione pari al triplo del costo di produzione per gli immobili residenziali e al triplo del valore venale per quelli destinati ad usi diversi. Resta tuttavia attuale il principio affrontato dal TAR relativo alle modalità di determinazione del costo di produzione e al contrasto giurisprudenziale sull’utilizzo di valori storici oppure attualizzati, poiché il rinvio alla Legge n. 392/1978 continua a essere presente anche nella formulazione oggi vigente dell’art. 34, comma 2.

Perché questa sentenza è importante nelle compravendite immobiliari?

La vicenda esaminata dal TAR è nata dopo l’acquisto dell’immobile, quando successive verifiche tecniche hanno fatto emergere una difformità non rilevata in precedenza. La decisione richiama quindi l’importanza di una preventiva ricostruzione dello stato legittimo, fondata sul confronto tra titoli edilizi, stato dei luoghi, elaborati progettuali, eventuali tolleranze e procedimenti di regolarizzazione intervenuti nel tempo.