Un abuso edilizio realizzato in area sottoposta a vincolo paesaggistico può essere sanato con il terzo condono se il vincolo non comporta inedificabilità assoluta?
Il lungo tempo trascorso dalla presentazione della domanda può determinare la formazione del silenzio assenso o consolidare un affidamento sulla regolarizzazione dell’immobile? E, soprattutto, la Soprintendenza che esprime parere negativo sulla sanatoria può utilizzare quello stesso provvedimento per ordinare anche la demolizione delle opere?
Sebbene si tratti di questioni diverse, sono strettamente collegate perché, nella gestione delle vecchie pratiche di condono, finiscono spesso per sovrapporre tre profili: i limiti sostanziali della sanatoria straordinaria, gli effetti dell’inerzia amministrativa e la distribuzione dei poteri repressivi tra le amministrazioni coinvolte.
Tutti aspetti sui quali è intervenuto il TAR Sicilia, Catania, sez. I, con la sentenza del 28 agosto 2026, n. 2399, relativa a una domanda di terzo condono presentata per un ampliamento residenziale, accogliendo parzialmente il ricorso. Il diniego di condono è rimasto fermo, mentre è stato annullato il provvedimento della Soprintendenza nella sola parte in cui disponeva la rimessione in pristino dello stato dei luoghi.
Una decisione che consente di comprendere come l’insanabilità dell’abuso non attribuisca automaticamente alla Soprintendenza, all’interno del procedimento di condono, anche il potere di ordinare la demolizione.
Terzo condono edilizio in area vincolata: quando l’ampliamento non è sanabile
La controversia trae origine da una domanda di condono presentata ai sensi dell’art. 32 del D.L. n. 269/2003, convertito dalla Legge n. 326/2003, relativa all’ampliamento di un fabbricato preesistente.
L’intervento era consistito nella costruzione di un piccolo corpo destinato a civile abitazione, composto da due vani oltre servizi, con una superficie utile oggetto di sanatoria pari a 40,59 mq. Il Comune aveva successivamente rigettato l’istanza sulla base del parere negativo espresso dalla Soprintendenza, che aveva ritenuto l’intervento incompatibile con il regime di tutela paesaggistica e aveva contestualmente disposto la rimessione in pristino.
La parte interessata aveva quindi contestato l’intera sequenza procedimentale, sostenendo, tra le altre cose, che il vincolo non fosse ostativo al condono, che l’abuso fosse precedente al Piano paesaggistico, che sul procedimento si fosse comunque formato il silenzio assenso e che, dopo tanti anni dalla presentazione della domanda, l’Amministrazione non potesse limitarsi a un diniego privo di una motivazione rafforzata.
A queste censure se ne aggiungeva un’altra, relativa al potere della Soprintendenza di ordinare direttamente la demolizione nell’ambito del procedimento di condono.
Vincolo paesaggistico: quali opere possono accedere alla sanatoria del terzo condono
Per ricostruire la disciplina applicabile, il TAR è partito dall’art. 24 della L.R. Sicilia n. 15/2004, che ha consentito nell’ordinamento regionale la presentazione delle istanze di concessione edilizia in sanatoria secondo la disciplina del terzo condono prevista dal D.L. n. 269/2003, convertito in legge n. 326/2003.
Il riferimento è il comma 27, lettera d), dell’art. 32, che individua le opere comunque escluse dalla sanatoria quando siano realizzate su immobili soggetti a determinati vincoli, tra cui quelli ambientali e paesaggistici, qualora tali vincoli siano stati imposti prima dell’esecuzione delle opere e ricorrano le ulteriori condizioni previste dalla norma.
Sul punto, il TAR ha richiamato un orientamento ormai consolidato secondo cui, nelle aree vincolate, la sanatoria straordinaria può essere ammessa soltanto quando ricorrano congiuntamente una serie di presupposti: l’opera deve essere anteriore all’imposizione del vincolo, deve risultare conforme alla disciplina urbanistica, deve appartenere alle tipologie di minore rilevanza indicate ai numeri 4, 5 e 6 dell’Allegato 1 al D.L. n. 269/2003 e deve ottenere il parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela.
La necessaria compresenza di questi requisiti è la condizione che ridimensiona una delle tesi più frequenti nelle pratiche di terzo condono, vale a dire quella secondo cui la natura relativa del vincolo sarebbe sufficiente, da sola, a consentire la sanatoria.
Vincolo relativo: perché non basta a rendere l’abuso condonabile
Secondo la ricorrente, la disciplina del terzo condono non poteva essere interpretata nel senso di escludere indistintamente ogni sanatoria in area vincolata, soprattutto laddove il vincolo non comportasse un divieto assoluto di edificazione.
Il TAR non ha condiviso questa impostazione e ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022, con cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale della normativa regionale siciliana che aveva tentato di mantenere aperta la possibilità di condonare le opere realizzate nelle aree soggette a vincoli non assoluti.
Secondo la ricostruzione accolta dal Collegio, infatti, l’art. 24 della L.R. Sicilia n. 15/2004 rinvia all’art. 32 del D.L. n. 269/2003 nella sua interezza, e dunque non soltanto per quanto riguarda termini e modalità di presentazione delle domande, ma anche con riferimento ai limiti sostanziali di condonabilità.
Ne consegue che il carattere relativo del vincolo non rende, di per sé, l’abuso sanabile, ma bisogna invece verificare la tipologia dell’intervento e la sussistenza di tutti gli altri requisiti richiesti dalla legge.
La questione non poteva quindi essere ridotta alla domanda se, in astratto, sull’area fosse o meno consentita una qualche forma di edificazione; per la sanatoria prevista dal terzo condono assume un peso decisivo anche la natura dell’abuso che si tenta di regolarizzare.
L’ampliamento residenziale non rientra tra le opere di minore rilevanza
Dalla stessa domanda di condono risultava che l’intervento aveva prodotto un ampliamento del fabbricato preesistente mediante la realizzazione di un nuovo corpo destinato ad abitazione e la documentazione lo qualificava come illecito appartenente alla tipologia 1 dell’Allegato 1 al D.L. n. 269/2003, relativa alle opere realizzate in assenza o in difformità dal titolo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.
Considerato che, nelle aree vincolate, la disciplina del terzo condono consente di prendere in esame soltanto gli illeciti di minore rilevanza riconducibili alle tipologie 4, 5 e 6, vale a dire interventi di restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria, un ampliamento residenziale ricadente nella tipologia 1 resta fuori da questo perimetro, indipendentemente dal carattere relativo del vincolo.
Silenzio assenso: cosa succede se la domanda di condono resta senza risposta
In relazione alla formazione del silenzio assenso, il TAR è partito dall’art. 32 della Legge n. 47/1985, richiamato dalla disciplina del terzo condono, ricordando che il mancato rilascio del parere dell’autorità preposta alla tutela entro 180 giorni non determina la formazione di un assenso tacito. La norma prevede infatti la possibilità per l’interessato di reagire contro il silenzio-rifiuto, non la formazione automatica di un parere favorevole.
Né poteva essere richiamato l’art. 17-bis della Legge n. 241/1990, perché il meccanismo del silenzio tra amministrazioni presuppone un rapporto di tipo orizzontale, mentre nella fattispecie il procedimento nasceva dall’istanza del privato, conservando una struttura verticale.
Sul punto, il giudice ha precisato anche che, sebbene l’art. 17, comma 6, della L.R. Sicilia n. 4/2003 abbia introdotto un meccanismo acceleratorio per il rilascio dei pareri degli enti di tutela, questa disciplina non può però essere estesa al terzo condono, che è intervenuto successivamente ed è regolato da una disciplina speciale.
Di conseguenza, sulla domanda esaminata non si era formato alcun silenzio assenso, né il lungo periodo trascorso dalla presentazione dell’istanza avrebbe potuto modificare l’esito della pratica.
Il decorso degli anni non può consolidare un affidamento giuridicamente tutelabile sulla regolarizzazione dell’abuso, perché il tempo non può trasformare in sanabile un intervento che non possiede i requisiti richiesti dalla disciplina del condono.
Ordine di demolizione: quali poteri ha la Soprintendenza
Diverso il tenore della decisione in relazione all’ordine di demolizione e rimessione in pristino delle opere abusive emesso dalla Soprintendenza insieme al parere negativo sulla sanatoria.
Per il TAR, i due poteri non possono essere sovrapposti: nell’ambito del procedimento di condono straordinario, l’autorità preposta alla tutela paesaggistica interviene con un atto di natura endoprocedimentale, funzionale alla decisione finale sulla domanda di sanatoria. Proprio per questa ragione, il parere reso dalla Soprintendenza non può essere utilizzato anche per esercitare i poteri ripristinatori e repressivi previsti dall’art. 167, commi 1-3, del D.Lgs. n. 42/2004.
Il tribunale ha richiamato sul punto un proprio precedente, confermato dal CGARS, secondo cui nei procedimenti di sanatoria straordinaria disciplinati dai diversi condoni l’ente preposto alla tutela del vincolo non dispone, all’interno di quello specifico procedimento, dei poteri repressivi paesaggistici.
Il parere negativo è quindi rimasto valido nella parte in cui impedisce il condono, ma è stato ritenuto illegittimo nella parte in cui contiene l’ordine di rimessione in pristino.
Condono in area vincolata: le verifiche decisive sulla sanabilità
Il ricorso è stato quindi accolto solo in parte: il diniego di condono è rimasto fermo, mentre è stato annullato l’ordine di rimessione in pristino adottato dalla Soprintendenza all’interno di un procedimento nel quale quel potere non le spettava.
La pronuncia offre quindi una lettura utile soprattutto a separare passaggi a volte trattati come se appartenessero a un unico procedimento.
Per le pratiche ancora pendenti, la sentenza impone quindi di tenere distinti almeno tre profili. La condonabilità dell’opera va verificata sulla base della natura dell’intervento, dell’epoca del vincolo, della conformità urbanistica e degli ulteriori requisiti previsti dall’art. 32 del D.L. n. 269/2003; il semplice decorso del tempo non determina né silenzio assenso né un diritto alla sanatoria; allo stesso modo, l’insanabilità dell’abuso non consente a qualunque amministrazione coinvolta nel procedimento di adottare la misura demolitoria, che resta subordinata alla competenza dell’organo e al corretto esercizio del relativo potere.
FAQ sul terzo condono in area vincolata
Il silenzio della Soprintendenza determina il silenzio assenso sul condono?
No. Nel procedimento esaminato dal TAR, il decorso del termine non ha determinato la formazione di un assenso tacito, anche perché la disciplina speciale del condono richiama il meccanismo del silenzio-rifiuto e non quello del silenzio assenso.
Dopo molti anni dalla domanda di condono si forma un affidamento alla sanatoria?
No. Il tempo trascorso non può rendere sanabile un intervento che non possiede i requisiti richiesti dalla legge e non consolida, da solo, un diritto alla regolarizzazione dell’abuso.
La Soprintendenza può ordinare la demolizione insieme al diniego di condono?
Non nell’ambito dello stesso procedimento di sanatoria straordinaria esaminato dalla sentenza. Il TAR ha ritenuto illegittima la parte del provvedimento con cui la Soprintendenza aveva disposto la rimessione in pristino, perché quel potere non rientrava nella funzione esercitata in quella sede.
Il terzo condono è sempre escluso in presenza di vincolo paesaggistico?
No. La presenza del vincolo non basta, da sola, a escludere ogni possibilità di sanatoria, ma nelle aree vincolate devono ricorrere congiuntamente i requisiti previsti dall’art. 32 del D.L. n. 269/2003, tra cui la natura minore dell’intervento, la conformità urbanistica, l’anteriorità dell’opera rispetto al vincolo e il parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela.
Un ampliamento residenziale può essere condonato se il vincolo è relativo?
Non per questo solo motivo. Se l’intervento ricade nella tipologia 1 dell’Allegato 1 al D.L. n. 269/2003, come nel caso esaminato dal TAR, resta fuori dal perimetro degli illeciti minori ammessi nelle aree vincolate.
