Quali verifiche deve compiere un ufficio tecnico prima di ingiungere la demolizione di una tettoia aperta su tre lati? La stabilità dell'ancoraggio al suolo e una copertura di dimensioni non trascurabili bastano, da sole, a collocare l'opera tra le nuove costruzioni? E che cosa accade quando la sanzione demolitoria viene irrogata senza avere prima ricostruito il regime edilizio effettivamente applicabile?
Su questi interrogativi si è pronunciata la sentenza del TAR Campania, Salerno, Sezione Seconda, 16 luglio 2026, n. 1334, che ha annullato sia l'atto con cui una tettoia in acciaio a servizio di un'attività d'impresa era stata qualificata come nuova costruzione, sia la successiva ordinanza di demolizione adottata ai sensi dell'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.
La questione portata davanti al giudice amministrativo non riguardava soltanto la forma del manufatto, ma il rapporto tra caratteristiche costruttive, funzione effettivamente svolta, autonomia di utilizzazione e incidenza sul carico urbanistico, elementi che vanno esaminati congiuntamente prima di qualificare l'intervento come nuova costruzione e di applicare la sanzione demolitoria.
Tettoia in acciaio e ordinanza di demolizione: come si è svolta la vicenda
L'avvio dell'istruttoria per la verifica di eventuali violazioni urbanistiche relative alla realizzazione di una tettoia in acciaio è stato comunicato dall'amministrazione comunale con nota del 12 marzo 2026. L'oggetto del successivo provvedimento richiamava l'art. 27 del d.P.R. n. 380/2001 in materia di vigilanza urbanistico-edilizia e l'art. 89 della legge regionale n. 5/2024. Il fabbricato al quale la tettoia risultava annessa si trovava nella disponibilità di una società, la quale vi esercitava regolarmente la propria attività d'impresa, mentre il ricorso è stato proposto dal proprietario dell'immobile.
Il proprietario ha presentato una memoria procedimentale con cui ha evidenziato la genericità della contestazione e la natura pertinenziale dell'opera. Con il provvedimento del 23 aprile 2026 l'amministrazione ha però ritenuto che la tettoia avesse una superficie coperta di 120 metri quadrati e che non potesse essere considerata pertinenziale, qualificando l'intervento come nuova costruzione, e con l'ordinanza del 30 aprile 2026 ha ingiunto la demolizione ai sensi dell'art. 31 del Testo Unico Edilizia.
Il ricorso ha investito entrambi gli atti e ha esteso l'impugnazione, per quanto occorresse, alla nota di avvio del procedimento, al verbale di sopralluogo del febbraio 2026, impugnato nella forma dubitativa dell'ove redatto, e alla nota di un Gruppo dei Carabinieri Forestali richiamata nell'ordinanza. Nella ricostruzione di parte ricorrente l'opera misurava 59,00 metri quadrati e restava comunque entro il limite del 20% della volumetria e della superficie dell'immobile principale, era completamente aperta su tre lati, era stata affissa al suolo e alla parete esterna del fabbricato mediante bulloni, con conseguente pronta e agevole amovibilità, e assolveva a una funzione di riparo e protezione degli impianti tecnologici e delle altre attrezzature dagli agenti atmosferici.
Su queste premesse sono state articolate le censure di violazione degli artt. 3, 10 e 22 del d.P.R. n. 380/2001, di difetto di istruttoria sulle dimensioni rilevate e di difetto assoluto di motivazione, sia sull'asserito incremento del carico urbanistico sia sulle ragioni per cui la tipologia costruttiva escluderebbe il carattere pertinenziale, oltre alla violazione dell'art. 97 della Costituzione e degli artt. 7 e 10 della Legge n. 241/1990 in materia di giusto procedimento. In via ulteriore il ricorrente ha sostenuto che l'opera fosse riconducibile agli interventi di restauro e risanamento conservativo di cui all'art. 3, comma 1, lettera c), oppure al più alla ristrutturazione edilizia cosiddetta leggera, e ha censurato l'ordinanza innanzitutto in via derivata, contestando poi l'erronea applicazione dell'art. 31 in luogo dell'art. 37, la genericità della motivazione sull'entità delle opere e l'omessa verifica del responsabile dell'abuso, essendo il provvedimento indirizzato al solo proprietario.
Il Comune non si è costituito in resistenza. Si è costituita la Prefettura, per il tramite dell'Avvocatura distrettuale dello Stato, eccependo in via preliminare il proprio difetto di legittimazione passiva e contestando a sua volta le misure indicate dal ricorrente, per poi sostenere che la struttura, per caratteristiche anche tipologiche e funzionali e per la presenza di una propria copertura in finto coppo con gronda e canali, configurasse un organismo edilizio autonomo al di là dell'assenza di volumetria chiusa, e concludere nel senso che l'intervento, al netto della precisa definizione dimensionale in termini superficiali, costituisse nuova costruzione realizzata in totale assenza di titoli edilizi.
Nuova costruzione, pertinenza e titolo abilitativo: il quadro normativo di riferimento
Il perimetro normativo prende le mosse dall'art. 3 del d.P.R. n. 380/2001, che definisce le categorie degli interventi edilizi. La lettera e) del comma 1 qualifica come nuove costruzioni gli interventi di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio che non rientrano nelle categorie precedenti, mentre la lettera e.6) vi comprende gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti urbanistici qualificano come nuove costruzioni in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree, nonché quelli che comportano la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell'edificio principale.
La soglia del 20% opera però in una sola direzione. Se il superamento del limite conduce espressamente verso la nuova costruzione, il mancato superamento non produce l'effetto simmetrico e non consente di riconoscere in via automatica la natura pertinenziale, perché la pertinenza urbanistica richiede una valutazione più severa di quella civilistica. Non è sufficiente che il manufatto sia destinato al servizio di un altro bene, occorre anche che sia privo di un'autonoma rilevanza edilizia, che non introduca una nuova funzione urbanistica e che non produca una trasformazione significativa del territorio. Nel giudizio in esame parte ricorrente aveva richiamato pure il regolamento urbanistico edilizio comunale, che subordina il riconoscimento del carattere pertinenziale a un volume inferiore al 20% della cubatura del fabbricato principale, sostenendo di rimanere entro quel limite sia in termini volumetrici sia di superficie.
Dalla qualificazione dell'intervento dipendono il titolo abilitativo necessario e il regime sanzionatorio applicabile. L'art. 10 assoggetta al permesso di costruire gli interventi di nuova costruzione e, quando un'opera appartenente a questa categoria viene eseguita senza titolo, in totale difformità o con variazioni essenziali, trova applicazione l'art. 31 con l'ordine di demolizione e la successiva disciplina dell'inottemperanza. L'art. 22 individua invece gli interventi realizzabili mediante SCIA, mentre l'art. 37 regola le conseguenze delle opere eseguite in assenza o in difformità dalla segnalazione riferita agli interventi dei primi due commi dell'art. 22, prevedendo in via ordinaria una sanzione pecuniaria.
Un profilo che la sentenza non ha affrontato, ma che nella pratica professionale viene invocato con frequenza, riguarda l'attività edilizia libera. La lettera b-ter) dell'art. 6, comma 1, introdotta dal Decreto Salva Casa, ossia dal D.L. n. 69/2024 convertito dalla Legge n. 105/2024, riguarda le opere di protezione dal sole e dagli agenti atmosferici la cui struttura principale sia costituita da tende, tende da sole, tende da esterno o tende a pergola, anche bioclimatiche, con telo retrattile oppure con elementi di protezione solare mobili o regolabili, e in ogni caso esclude che possa crearsi uno spazio stabilmente chiuso con variazione di volumi e di superfici. La finalità di riparo dichiarata non basta quindi ad attivare quel regime, perché la norma guarda alla consistenza materiale del manufatto e una copertura in acciaio con manto in finto coppo, gronda e canali resta fuori dalla fattispecie, come del resto ha ribadito in sede penale la Corte di Cassazione (sentenza 7 gennaio 2026, n. 274), marcando la distanza tra una struttura fissa e permanente e il telo retrattile richiesto dalla disposizione.
I due orientamenti richiamati dal Collegio e il contenuto effettivo della decisione
Nella motivazione il tribunale amministrativo ha richiamato un nutrito orientamento giurisprudenziale articolato in due indirizzi non perfettamente sovrapponibili.
Il primo riconduce la realizzazione di una tettoia aperta su tutti i lati a un intervento di ristrutturazione edilizia che non crea volumetria e non incide sui prospetti, con conseguente applicazione della disciplina della segnalazione certificata di inizio attività e, in caso di violazione dell'art. 22 del d.P.R. n. 380/2001, della sanzione pecuniaria prevista dall'art. 37, pari al doppio dell'aumento del valore venale dell'immobile conseguente alla realizzazione dell'intervento. In quella prospettiva la misura demolitoria ritenuta illegittima è quella dell'art. 33, riservata agli interventi di più rilevante impatto urbanistico non assentiti o realizzati in totale difformità, mentre nella vicenda in esame il Comune ha invocato l'art. 31, coerentemente con la qualificazione come nuova costruzione da cui era partito.
Il secondo indirizzo attribuisce natura di pertinenza urbanistica, ordinariamente sottratta al regime del titolo edilizio concessorio, alla tettoia che per caratteristiche morfologiche di realizzazione e destinazione funzionale si presenti come struttura in ferro aperta sui lati, ricoperta da onduline, meramente strumentale all'opificio, di dimensioni adeguate ad assolvere le finalità produttive e priva di incremento del carico urbanistico.
Il Collegio non ha operato una scelta espressa tra le due impostazioni. Ha affermato di non avere ragione di discostarsi dai precedenti citati e, tenuto conto delle caratteristiche costruttive e funzionali della tettoia contestata, ha ritenuto fondati i motivi di ricorso. La motivazione dell'accoglimento poggia su quattro elementi tenuti insieme, ossia l'essere il manufatto aperto su tre lati, la sua inutilizzabilità in modo autonomo e separato, una destinazione d'uso che si esauriva nel rapporto funzionale con l'attività aziendale e l'assenza di incremento del carico urbanistico, con richiamo a un ulteriore precedente della stessa sede salernitana, la sentenza 19 marzo 2026, n. 559. Va segnalato che il primo dei due indirizzi si riferisce alla tettoia aperta su tutti i lati, mentre il manufatto contestato era aperto su tre.
Perché la qualificazione dell'intervento viene prima della sanzione
Il passaggio di maggiore interesse operativo riguarda l'ordine logico del procedimento repressivo. Prima di ingiungere la demolizione l'amministrazione deve dimostrare che l'intervento appartenga davvero alla categoria delle opere subordinate a permesso di costruire, perché non è possibile muovere dalla sanzione per ricavare a posteriori la qualificazione del manufatto. Il percorso è inverso, dato che l'inquadramento giuridico costituisce il presupposto dell'esercizio del potere sanzionatorio e la sua assenza si traduce in difetto di istruttoria e di motivazione, vizi che figurano tra i motivi di ricorso complessivamente ritenuti fondati.
Merita attenzione anche il modo in cui il giudice ha trattato il dato dimensionale. Il contrasto tra i 120 metri quadrati indicati dall'amministrazione e i 59,00 dichiarati dal ricorrente non è stato sciolto, e del resto la stessa difesa erariale aveva argomentato la natura di nuova costruzione al netto della definizione superficiale. La decisione ha dunque valorizzato la configurazione funzionale dell'opera, il che conferma che la qualificazione non si risolve nel confronto con una soglia metrica ma nella verifica degli effetti reali prodotti sul territorio.
In questa verifica pesa in modo determinante l'assenza di incremento del carico urbanistico, nozione che non coincide con la sola creazione di nuova volumetria. Il carico urbanistico può crescere anche quando l'intervento consente un uso più intenso dell'immobile, introduce funzioni ulteriori, amplia la capacità insediativa oppure richiede maggiori dotazioni di parcheggi, servizi e infrastrutture, e in ciascuna di queste ipotesi l'amministrazione ha l'onere di indicare quale effetto si sia prodotto, tanto che l'assenza di quella indicazione ha formato oggetto di specifica censura, ritenuta fondata insieme agli altri motivi di ricorso.
Quando l'apertura sui lati non basta a escludere il permesso di costruire
La pronuncia non può essere letta come regola generale valida per ogni tettoia priva di chiusure laterali, e la stessa apertura sui lati non esaurisce l'analisi. Su questo terreno la linea prevalente si è mostrata negli ultimi mesi assai più severa, come mostra il Consiglio di Stato con la sentenza 5 gennaio 2026, n. 80, per la quale la tettoia integra una nuova costruzione soggetta a permesso di costruire quando presenta caratteri di stabilità, solidità e immobilizzazione al suolo, restando fuori da quel regime soltanto le strutture prive di autonomia strutturale e funzionale destinate a un riparo temporaneo. Nella stessa direzione si muove la giurisprudenza amministrativa in materia di vetrate panoramiche amovibili e coperture, che ha escluso qualsiasi liberalizzazione generalizzata delle chiusure degli spazi esterni, e il rigore aumenta ulteriormente quando l'area risulta sottoposta a vincolo paesaggistico.
Una copertura di ampie dimensioni, stabilmente infissa al suolo, utilizzabile per attività autonome oppure idonea a modificare in modo permanente l'assetto dell'area può quindi rientrare tra le nuove costruzioni. La valutazione deve riguardare consistenza, altezza, superficie coperta, sistema di ancoraggio, presenza di fondazioni, eventuale chiusura anche parziale dei lati, funzione effettiva e possibilità di uso separato rispetto all'immobile principale. Vi si aggiungono le previsioni dello strumento urbanistico e del regolamento edilizio, che possono qualificare come nuove costruzioni determinati interventi pertinenziali in ragione delle caratteristiche della zona o del valore dell'area.
Che cosa portare in ufficio e in cantiere: le conclusioni operative
Il TAR ha accolto il ricorso e ha annullato i provvedimenti impugnati, compensando integralmente le spese di giudizio in ragione della peculiarità della vicenda e della mancata costituzione dell'amministrazione resistente, sul presupposto che una tettoia aperta su tre lati, non utilizzabile in modo autonomo e separato e funzionale all'attività svolta nell'immobile principale, non giustifica l'applicazione dell'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.
La prima indicazione che se ne ricava riguarda il nome delle cose, perché parlare di tettoia, pensilina, porticato o copertura non individua alcun titolo abilitativo e la qualificazione resta affidata all'assetto materiale e funzionale dell'intervento. La seconda riguarda l'ordine delle operazioni, dato che l'ingiunzione a demolire presuppone una qualificazione motivata dell'opera come nuova costruzione, formulata prima e non dopo la scelta della sanzione, mentre l'inversione di quel percorso si traduce in un vizio del provvedimento che il giudice amministrativo rileva senza difficoltà.
Sul piano dimensionale conviene abbandonare l'idea che la soglia del 20% risolva la questione, perché il suo superamento conduce espressamente alla nuova costruzione ma il mancato superamento non attribuisce alcuna qualifica pertinenziale, e lo stesso vale per l'assenza di volumetria chiusa, che concorre alla valutazione insieme a stabilità, superficie coperta, uso effettivo e autonomia funzionale senza esaurirla. Discorso analogo per il carico urbanistico, che non può essere affermato in modo assertivo ma va accertato e motivato indicando quale uso più intenso, quale nuova funzione o quale maggiore fabbisogno di dotazioni l'opera abbia determinato, perché la sua assenza incide direttamente sulla legittimità della misura repressiva.
Resta infine il versante del regime sanzionatorio, dove la corretta collocazione dell'intervento nell'ambito dei primi due commi dell'art. 22 conduce in via ordinaria alla sanzione pecuniaria dell'art. 37 e non alla demolizione, mentre la finalità di protezione dagli agenti atmosferici, da sola, non apre le porte dell'edilizia libera se la struttura non presenta le caratteristiche materiali richieste dalla lettera b-ter) dell'art. 6.
Tettoia aperta su tre lati: le domande che ricorrono su titolo edilizio e demolizione
Una tettoia aperta su tre lati è sempre una nuova costruzione?
No. L'apertura su tre lati è un elemento rilevante ma non sufficiente, perché vanno valutate anche dimensioni, caratteristiche strutturali, funzione svolta, possibilità di utilizzazione autonoma e incidenza sul carico urbanistico.
Quando una tettoia può essere considerata pertinenza urbanistica?
Quando è priva di autonoma rilevanza edilizia, svolge una funzione esclusivamente servente rispetto all'immobile principale e non determina una trasformazione urbanisticamente significativa del territorio.
Per una tettoia aperta serve sempre il permesso di costruire?
Non necessariamente. Il titolo dipende dalla qualificazione dell'intervento, che può condurre alla nuova costruzione, alla ristrutturazione edilizia soggetta a SCIA oppure alla pertinenza urbanistica.
Quando il Comune può ordinare la demolizione di una tettoia?
Quando l'opera rientra tra gli interventi subordinati a permesso di costruire ed è stata realizzata in assenza del titolo, in totale difformità o con variazioni essenziali, il che impone di qualificare correttamente il manufatto prima di applicare l'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.
L'assenza di volumetria esclude la demolizione?
Non in modo automatico, perché la mancata creazione di uno spazio stabilmente chiuso concorre alla qualificazione insieme alla stabilità del manufatto, all'uso effettivo, alla superficie coperta e all'eventuale autonomia funzionale.
Se la tettoia è soggetta a SCIA si applica comunque la demolizione?
In via ordinaria no, perché l'assenza o la difformità dalla segnalazione comporta il regime sanzionatorio pecuniario dell'art. 37 del d.P.R. n. 380/2001.
