Una tettoia o un manufatto accessorio possono davvero essere considerati irrilevanti solo perché di dimensioni contenute o qualificabili come pertinenze? E, soprattutto, quando si interviene in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico, ha ancora senso ragionare in termini di “modestia” dell’opera oppure il parametro di valutazione cambia radicalmente?
Il tema, in realtà, è diverso da quello che appare a prima
vista. Gli interventi come l’installazione di tettoie,
strutture lignee o manufatti di servizio vengono spesso
visti attraverso una lente esclusivamente edilizia, concentrandosi
sulla loro consistenza materiale, sulla funzione accessoria
rispetto all’immobile principale e sull’assenza di un impatto
volumetrico significativo.
È una logica che porta, quasi automaticamente, a ridimensionare la
rilevanza dell’intervento e, in alcuni casi, a ritenere eccessiva
la risposta repressiva dell’amministrazione.
Questa impostazione cambia radicalmente quando l’intervento si colloca in un contesto paesaggisticamente tutelato. In questi casi, infatti, il baricentro della disciplina si sposta. Oltre alla qualificazione dell’opera e al titolo astrattamente necessario, entra in gioco un livello di tutela ulteriore che corrisponde alla necessità di autorizzazione paesaggistica.
A ribadirne il ruolo fondamentale è il TAR Lazio, sez. Roma II-quater, con la sentenza dell’11 marzo 2026, n. 4573, che offre l’occasione per chiarire, in modo particolarmente netto, fino a che punto la qualificazione dell’opera possa incidere sulla legittimità dell’intervento e quale sia, invece, il vero elemento dirimente quando si opera in presenza di vincolo.
Interventi senza autorizzazione in area vincolata: il caso esaminato dal TAR
È proprio all’interno di questo quadro che si colloca la vicenda esaminata dal TAR, che prende le mosse da un’ordinanza di demolizione adottata dal Comune nei confronti di una società proprietaria di un’area destinata a centro sportivo.
L’amministrazione aveva accertato la realizzazione, all’interno del compendio, di una serie di opere edilizie eseguite in assenza sia di titolo edilizio sia di autorizzazione paesaggistica. In particolare, venivano contestate una tettoia lignea, realizzata in aderenza a un manufatto esistente, e due ulteriori strutture in legno collocate in prossimità dei campi da gioco, utilizzate come spogliatoi e locali di servizio.
Non si trattava, dunque, di interventi isolati o episodici, ma di un insieme di opere stabilmente inserite nell’organizzazione funzionale dell’attività svolta, dotate di una loro concreta utilità e destinate a supportare in modo continuativo l’esercizio del centro sportivo.
Avverso l’ordinanza, la società proponeva ricorso sostenendo che le opere presentassero caratteristiche tali da escludere la necessità di un titolo edilizio rilevante e da rendere sproporzionata la sanzione demolitoria, richiamandone la natura pertinenziale e prospettando la possibilità di una futura regolarizzazione.
Una tesi che il TAR non ha condiviso, ritenendo che, in presenza di vincolo paesaggistico, il nodo centrale non risieda nella natura più o meno “minore” dell’intervento, ma nella sua realizzazione in assenza del necessario titolo paesaggistico.
Autorizzazione paesaggistica e opere pertinenziali: il quadro normativo
Per comprendere la decisione del TAR è necessario partire dal coordinamento tra disciplina edilizia e tutela paesaggistica, che operano su piani distinti ma destinati a intrecciarsi ogni volta che l’intervento ricade in area vincolata.
Il punto di partenza è rappresentato dal d.lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), che individua nella preventiva autorizzazione paesaggistica il presidio centrale della tutela. L’art. 146 stabilisce, infatti, che qualsiasi intervento incidente su beni o aree sottoposti a vincolo è subordinato al rilascio di tale autorizzazione, che costituisce un titolo autonomo e non sostituibile da quello edilizio.
Il d.P.R. 31/2017 ha individuato una serie di interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica e altri assoggettati a procedimento semplificato, contribuendo nella prassi a rafforzare l’idea che le opere di modesta entità possano essere considerate, in alcuni casi, irrilevanti sotto il profilo paesaggistico. Tuttavia, tale impostazione opera solo nei casi espressamente previsti dal regolamento e non consente di estendere in via analogica l’esclusione dall’autorizzazione a interventi che, pur qualificabili come pertinenziali, comportano un’alterazione dell’aspetto esteriore dei luoghi.
La violazione di questo obbligo attiva un sistema sanzionatorio specifico. L’art. 167 del Codice prevede, infatti, la rimessione in pristino dello stato dei luoghi quale conseguenza ordinaria dell’intervento eseguito in assenza di autorizzazione, mentre l’art. 181 disciplina il profilo penale dell’abuso paesaggistico.
Questo assetto normativo chiarisce un punto spesso sottovalutato nella pratica operativa: nei contesti vincolati, il sistema non è costruito per valutare “quanto è rilevante” l’opera, ma per verificare se sia stato rispettato il procedimento autorizzatorio previsto a tutela del paesaggio. Ne deriva che la mancanza dell’autorizzazione paesaggistica incide direttamente sulla legittimità dell’intervento e rende applicabile il meccanismo ripristinatorio previsto dall’art. 167 del d.lgs. 42/2004, indipendentemente dalla qualificazione edilizia dell’opera.
Solo in questo quadro si innesta la disciplina edilizia di cui al d.P.R. 380/2001 e, in particolare, l’art. 31, che prevede la demolizione quale conseguenza ordinaria degli interventi realizzati in assenza di permesso di costruire. Tuttavia, quando l’opera ricade in area vincolata, è il difetto dell’autorizzazione paesaggistica a costituire il presupposto determinante dell’illecito, mentre la disciplina edilizia si limita a fornire lo strumento sanzionatorio attraverso cui dare attuazione alla tutela ripristinatoria.
Pertinenze e vincolo paesaggistico: perché la demolizione è inevitabile
È proprio su questo equilibrio tra art. 146 e art. 167 del d.lgs. 42/2004 che si è fondato il ragionamento del TAR, individuando nella carenza del titolo paesaggistico il presupposto sufficiente per l’adozione della misura demolitoria.
Il primo passaggio decisivo riguarda il ruolo dell’autorizzazione paesaggistica. Sul punto, il giudice ha chiarito che, nel caso di opere realizzate in area vincolata, è proprio la sua mancanza a legittimare l’ordine di demolizione, senza che sia necessario entrare nel dettaglio della qualificazione edilizia dell’intervento.
Un orientamento consolidato, riportato testualmente nella sentenza, afferma che “le opere realizzate senza autorizzazione all’interno di un territorio protetto, anche se astrattamente riconducibili al concetto di pertinenza […] debbono comunque sottostare a misure ripristinatorie […] anche qualora si ritenessero le opere pertinenziali o precarie”.
La nozione di pertinenza non è quindi in grado di neutralizzare l’illecito paesaggistico. Anche quando potrebbe avere rilievo sul piano edilizio, non incide sull’obbligo di autorizzazione e non impedisce l’applicazione della sanzione ripristinatoria.
Non solo: oltre ad affermare l’irrilevanza della pertinenza sul piano paesaggistico, il TAR ha anche escluso che, nel caso concreto, si potesse parlare di pertinenza anche in senso urbanistico, richiamando un orientamento consolidato secondo cui tale nozione deve essere intesa in senso restrittivo e riferita a opere prive di autonomia funzionale.
Un altro passaggio significativo riguarda la valutazione unitaria degli interventi. Il giudice ha evidenziato che “la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprenderne in modo adeguato l’impatto effettivo complessivo”.
Questo impedisce di ridurre la portata dell’abuso attraverso una lettura frammentata delle opere, che devono essere considerate come parte di un unico intervento funzionalmente coordinato.
Il TAR ha inoltre ribadito che, in materia di abusi edilizi, l’ordine di demolizione costituisce un atto vincolato, la cui adozione rappresenta una conseguenza obbligata dell’accertamento dell’illecito.
Infine, in riferimento all’accertamento di conformità ex art. 36 del d.P.R. 380/2001, è stato chiarito che la mera istanza di sanatoria non incide sulla legittimità dell’ordine di demolizione, ma può incidere solo sulla sua esecuzione.
Nel complesso, non conta la “minore o maggiore” rilevanza edilizia delle opere, ma la mancanza dell’autorizzazione paesaggistica, con la conseguente applicazione della misura ripristinatoria, normalmente attuata attraverso l’ordine di demolizione.
Vincolo paesaggistico: cosa cambia per tecnici e interventi edilizi
Il ricorso è stato respinto, con conferma integrale dell’ordine di demolizione, ritenuto pienamente legittimo sia sul piano edilizio sia, soprattutto, su quello paesaggistico.
La sentenza chiarisce che, in presenza di vincolo paesaggistico, la verifica non può essere condotta esclusivamente sul piano edilizio. La qualificazione dell’opera come pertinenza o la sua eventuale modestia non sono elementi idonei a escludere l’abuso quando manca l’autorizzazione paesaggistica.
La valutazione deve essere effettuata nel suo complesso, considerando l’impatto unitario sull’assetto del territorio.
In questo quadro, la demolizione rappresenta la conseguenza ordinaria dell’abuso, senza che possano rilevare valutazioni di proporzionalità o la mera prospettazione di una sanatoria.
