Il Comune può ordinare la demolizione di alcune opere se il titolo edilizio originario è certamente esistito ma non è più reperibile nei propri archivi? È sufficiente il confronto con planimetrie catastali o altri documenti per affermare che un immobile è stato ampliato abusivamente?
Quale rilievo assumono certificati di abitabilità, fotografie storiche e altri documenti nella ricostruzione dello stato legittimo dell'immobile?
Su questi aspetti si è pronunciato il TAR Veneto, Sez. II, Venezia, con la sentenza 23 giugno 2026, n. 1389, evidenziando che, quando il titolo edilizio originario non è più reperibile, il Comune non può presumere l'abusività delle opere ma deve ricostruire lo stato legittimo dell'immobile attraverso tutti gli elementi probatori disponibili prima di esercitare il potere repressivo.
Una decisione particolarmente interessante perché ha escluso che la mera irreperibilità del titolo possa tradursi automaticamente nella presunzione di abusività delle opere.
Titolo edilizio originario irreperibile: no alla demolizione senza una completa ricostruzione dello stato legittimo
La vicenda riguardava un immobile realizzato sulla base di un titolo edilizio rilasciato nel 1924 e acquistato dagli attuali proprietari nel 2022. A seguito di un sopralluogo effettuato dalla polizia locale, il Comune aveva contestato la presenza di diversi manufatti ritenuti abusivi, tra cui locali accessori, un'autorimessa, magazzini e ulteriori corpi di fabbrica posti sul retro dell'abitazione principale, avviando il procedimento finalizzato all'adozione dell'ordine di demolizione.
Nel corso del procedimento i proprietari avevano prodotto documentazione diretta a dimostrare la legittimità dell'immobile.
Tra gli atti depositati figuravano il certificato di abitabilità rilasciato nel 1924, accompagnato dalla relativa domanda, dalla quale risultava che l'edificio era stato realizzato sulla base di un permesso di costruzione dello stesso anno, una dichiarazione sostitutiva e alcune fotografie storiche, tra cui immagini degli anni Quaranta e Cinquanta.
Il Comune, dopo ulteriori verifiche, aveva confermato l'avvenuto rilascio del titolo edilizio del 1924, dichiarando però di non essere riuscito a reperirne né il testo né gli elaborati progettuali conservati negli archivi comunali.
Nonostante tale circostanza, l'amministrazione aveva ritenuto che la documentazione catastale disponibile evidenziasse ampliamenti successivi rispetto alla consistenza originaria dell'immobile e aveva quindi adottato l'ordinanza di demolizione.
I proprietari avevano impugnato il provvedimento sostenendo che, in assenza del progetto originariamente autorizzato, il Comune non fosse in grado di dimostrare l'effettiva difformità delle opere contestate rispetto al titolo edilizio rilasciato nel 1924.
Ordine di demolizione e difformità edilizia: i presupposti per l'esercizio del potere repressivo
Ai sensi dell'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, l'ordine di demolizione può essere adottato nei confronti degli interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali rispetto al titolo edilizio.
Richiamando un consolidato orientamento del Consiglio di Stato, il TAR ha ricordato che il provvedimento deve individuare puntualmente le opere ritenute abusive, accertarne la realizzazione in assenza o in difformità dal titolo edilizio e indicare la disciplina normativa applicabile.
Proprio sotto questo profilo il Collegio ha ritenuto carente l'istruttoria svolta dal Comune. L'amministrazione aveva infatti riconosciuto che il titolo edilizio originario era stato effettivamente rilasciato nel 1924, ma non era più in grado di reperirne il contenuto, circostanza che rendeva particolarmente delicato l'accertamento dell'effettiva difformità delle opere contestate.
Per sostenere la presenza di ampliamenti abusivi l'amministrazione aveva fatto riferimento soprattutto alle planimetrie catastali del 1951, confrontandole con lo stato attuale dell'immobile e con ulteriore documentazione.
Secondo il giudice amministrativo, però, gli elaborati catastali richiamati dall'amministrazione presentavano elementi di incertezza. La planimetria del 1951 e quella del 2017 non coincidevano neppure sotto il profilo dimensionale, circostanza che ne riduceva l'affidabilità quale parametro decisivo per affermare l'esistenza di opere abusive.
Anche le aerofotogrammetrie degli anni Quaranta non sono state ritenute risolutive, in ragione della loro limitata risoluzione.
L'amministrazione aveva quindi fondato il proprio accertamento su elementi che, pur potendo concorrere alla ricostruzione della vicenda edilizia dell'immobile, non erano sufficienti a dimostrare la difformità delle opere rispetto a un titolo edilizio del quale lo stesso Comune aveva riconosciuto l'esistenza senza poterne conoscere il contenuto.
Da tale carenza istruttoria il TAR ha fatto discendere l'illegittimità dell'ordinanza di demolizione, passando quindi a esaminare il tema della ricostruzione dello stato legittimo dell'immobile alla luce dell'art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001.
Stato legittimo dell'immobile e titolo edilizio irreperibile: la ricostruzione prevista dall'art. 9-bis
La questione della documentazione relativa alla storia edilizia dell'immobile si intreccia inevitabilmente con l'applicazione dell'art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001, che disciplina l'individuazione dello stato legittimo degli immobili.
La disposizione prevede che, per gli immobili realizzati in un'epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, ovvero nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale non siano disponibili copia o estremi, lo stato legittimo possa essere desunto dalle informazioni catastali di primo impianto, da riprese fotografiche, estratti cartografici, documenti d'archivio o da altri atti, pubblici o privati, di cui sia dimostrata la provenienza.
La controversia esaminata dal TAR rientrava proprio in questa seconda ipotesi. Il Comune aveva infatti confermato che il permesso edilizio del 1924 era stato rilasciato, pur dichiarando di non essere riuscito a reperirne né il testo né gli elaborati progettuali.
Secondo il Collegio, in una simile situazione la ricostruzione dello stato legittimo non poteva arrestarsi davanti all'irreperibilità materiale del titolo. Al contrario, la previsione contenuta nell'art. 9-bis imponeva di valorizzare il principio di prova del titolo edilizio e tutti gli altri elementi documentali disponibili per ricostruire la storia urbanistico-edilizia dell'immobile.
Principio di prova del titolo edilizio e valore della documentazione storica
In questa prospettiva, il TAR ha attribuito particolare rilievo agli elementi documentali prodotti dai proprietari nel procedimento amministrativo.
Il certificato di abitabilità del dicembre 1924 e la relativa istanza dimostravano che l'immobile era stato realizzato sulla base del permesso di costruzione rilasciato nel giugno dello stesso anno, costituendo un significativo principio di prova dell'esistenza del titolo edilizio originario.
A rafforzare tale ricostruzione contribuivano inoltre le fotografie storiche prodotte dai ricorrenti, nelle quali risultavano visibili alcune delle porzioni dell'immobile successivamente contestate dal Comune. Pur non rappresentando l'intero fabbricato, il TAR le ha ritenute idonee a corroborare la ricostruzione prospettata dai proprietari.
Analogo rilievo è stato riconosciuto alla dichiarazione sostitutiva resa da chi aveva abitato l'immobile sin dai primi anni Cinquanta.
La pronuncia conferma così che la ricostruzione dello stato legittimo non dipende necessariamente da un unico documento, ma può risultare dalla valutazione complessiva di una pluralità di elementi probatori tra loro coerenti.
Istruttoria comunale e valutazione degli elementi probatori
Una volta acquisiti gli elementi probatori prodotti dai proprietari, il Comune avrebbe dovuto valutarli compiutamente nell'ambito dell'istruttoria e spiegare le ragioni per le quali li riteneva inidonei a ricostruire lo stato legittimo dell'immobile.
L'amministrazione, invece, si era fondata prevalentemente sulla documentazione catastale e su altri elementi ritenuti non decisivi, senza spiegare in modo adeguato perché la documentazione prodotta dai proprietari non consentisse di ricostruire lo stato legittimo dell'immobile.
Soprattutto, non era stata dimostrata la realizzazione delle opere contestate in assenza o in difformità rispetto al titolo edilizio originario, presupposto indispensabile per l'adozione dell'ordine di demolizione.
Proprio questa valutazione complessiva degli elementi probatori è stata ritenuta mancante dal TAR. L'istruttoria è risultata quindi incompleta e il provvedimento demolitorio carente dei presupposti necessari per affermare la realizzazione delle opere in assenza o in difformità dal titolo edilizio.
Conclusioni: no alla demolizione se il Comune non riesce a ricostruire lo stato legittimo
Il ricorso è stato quindi accolto, con conseguente annullamento dell'ordine di demolizione.
La decisione, tuttavia, non afferma che l'irreperibilità del titolo edilizio impedisca sempre al Comune di esercitare il potere repressivo previsto dall'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.
Il principio affermato è diverso. Quando l'amministrazione riconosce l'esistenza del titolo edilizio originario ma non è più in grado di reperirlo, non può fondare l'ordine di demolizione su elementi documentali parziali o non univoci.
Prima di adottare il provvedimento repressivo è necessario ricostruire lo stato legittimo dell'immobile attraverso tutti gli elementi probatori disponibili, valutandoli nel loro insieme e verificando se consentano di ricostruire il contenuto del titolo originario e l'eventuale successiva realizzazione di opere difformi. Solo all'esito di tale attività istruttoria l'amministrazione può dimostrare la sussistenza dell'abuso edilizio e adottare legittimamente la sanzione demolitoria.
La pronuncia offre quindi un'importante indicazione sull'applicazione dell'art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001, confermando che l'irreperibilità del titolo edilizio originario non esonera l'amministrazione dall'obbligo di ricostruire lo stato legittimo dell'immobile attraverso tutti gli elementi probatori disponibili prima di esercitare il potere repressivo.
