Un ampliamento può essere considerato una semplice “tolleranza costruttiva”? Dopo il Salva Casa, è sufficiente rientrare entro i limiti percentuali previsti dall’art. 34-bis del Testo Unico Edilizia per evitare la demolizione? Quali interventi possono davvero essere ricondotti agli scostamenti che non costituiscono violazione edilizia?
Sono domande ricorrenti, soprattutto dopo le modifiche introdotte nel d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) dal Decreto Legge n. 69/2024 (c.d. “Salva Casa”), convertito in Legge n. 105/2024. Tra queste, quella che riguarda le tolleranze costruttive continua a generare dubbi applicativi sui quali periodicamente interviene la giustizia amministrativa.
È il caso della sentenza del TAR Lazio, Sezione Seconda Quater di Roma, n. 2054 del 2 febbraio 2026, che affronta proprio questo nodo e riporta la disciplina delle tolleranze nel suo perimetro corretto: quello degli scostamenti rispetto a un titolo edilizio, non degli ampliamenti realizzati in assenza o al di fuori del titolo.
Ampliamenti, nuovi manufatti e modifiche della sagoma: il caso esaminato dal TAR Lazio
La vicenda esaminata dal TAR Lazio riguarda un’ordinanza di demolizione emessa dal Comune ai sensi dell’art. 33 del d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).
Le opere contestate non erano limitate a singoli interventi puntuali. Si trattava di:
- ampliamenti murari lungo il perimetro e in aderenza all’edificio preesistente, realizzati anche previo innalzamento della quota del terreno;
- nuove scale esterne;
- un nuovo solaio in ampliamento al balcone;
- interventi di ristrutturazione interna con diversa distribuzione dei vani e modifica delle bucature;
- una piscina in cemento armato nell’area di giardino;
- oltre a ulteriori opere esterne, tra cui modifiche del piazzale di ingresso, della recinzione e la realizzazione di nuovi manufatti.
Il tutto risultava eseguito in ampliamento e in difformità rispetto a quanto legittimato con un precedente permesso di costruire in sanatoria.
I proprietari hanno impugnato l’ordinanza deducendo:
- la mancata comunicazione di avvio del procedimento;
- la presenza di un ordine di demolizione disposto in sede penale;
- l’applicabilità dell’art. 34-bis del d.P.R. n. 380/2001, sostenendo che gli interventi realizzati non potessero essere considerati abusi alla luce delle nuove tolleranze introdotte dal Salva Casa.
Nel corso del giudizio, i ricorrenti hanno, inoltre, rappresentato di essere in procinto di presentare un’istanza di compatibilità paesaggistica postuma ai sensi dell’art. 167, commi 4 e 5, del D.Lgs. n. 42/2004, chiedendo il rinvio dell’udienza per la necessità di eseguire alcuni interventi prodromici sulle opere realizzate e predisporre la relativa documentazione.
Art. 33 e art. 34-bis del Testo Unico Edilizia: demolizione e limiti delle tolleranze
Per comprendere la decisione del TAR occorre partire dal quadro normativo.
L’art. 33 del d.P.R. n. 380/2001 disciplina gli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di permesso di costruire o in totale difformità da esso. In queste ipotesi la sanzione ordinaria è la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi entro il termine assegnato dal Comune. Solo qualora il ripristino non sia possibile, sulla base di un motivato accertamento tecnico, è prevista l’applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva (c.d. fiscalizzazione dell’abuso edilizio).
L’ordine di demolizione si inserisce, quindi, in un potere che, una volta accertata l’abusività dell’intervento, non lascia spazio a valutazioni discrezionali sull’an o sul se intervenire.
Su un piano diverso si colloca l’art. 34-bis del medesimo Testo Unico, che disciplina le tolleranze costruttive ed esecutive. La norma esclude la violazione edilizia quando il mancato rispetto di altezza, distacchi, cubatura, superficie coperta e altri parametri rientra entro le percentuali previste rispetto alle misure indicate nel titolo abilitativo.
La disciplina fa riferimento alle misure progettuali assentite e le percentuali operano in rapporto a quanto autorizzato.
Le tolleranze riguardano, quindi, scostamenti contenuti rispetto a un progetto approvato. Non disciplinano la realizzazione di opere ulteriori rispetto a quelle autorizzate e non coprono ampliamenti che non trovano riscontro nel titolo rilasciato.
Su questa distinzione tra difformità esecutiva e nuova opera priva di copertura nel titolo si fonda il ragionamento del TAR Lazio.
I principi espressi dal TAR Lazio in materia di demolizione e tolleranze edilizie
Ordine di demolizione e comunicazione di avvio: perché non è necessaria
Sul primo motivo del ricorso, il TAR si è mosso lungo un orientamento ormai consolidato.
L’ordinanza di demolizione è un atto conseguente all’accertamento dell’abuso e ha natura vincolata. Una volta verificata la realizzazione di opere in assenza di titolo o in totale difformità, il Comune deve intervenire. In questo schema non c’è spazio per valutazioni discrezionali.
La comunicazione di avvio del procedimento non è necessaria quando il contenuto del provvedimento non potrebbe essere diverso. Il TAR ha richiamato l’art. 21-octies della Legge n. 241/1990, evidenziando che la violazione delle regole procedimentali non incide sulla legittimità dell’atto se il suo esito è vincolato.
Nel caso concreto, la stessa consulenza prodotta dai ricorrenti dava atto della realizzazione delle opere in assenza di titolo edilizio e paesaggistico. Il problema non riguardava un vizio procedimentale, ma l’assenza di titolo.
Demolizione penale e demolizione amministrativa: due poteri che convivono
Relativamente al secondo motivo di ricorso, il TAR ha confermato che il potere di vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia rimane in capo all’Amministrazione comunale. L’eventuale ordine di demolizione emesso dal giudice penale non esaurisce né sostituisce il potere repressivo amministrativo. I due piani operano autonomamente.
Il Comune, quindi, conserva il potere di disporre la demolizione anche in presenza di un procedimento penale.
Tolleranze edilizie e ampliamenti fuori titolo: cosa non rientra nell’art. 34-bis
Il punto centrale riguarda il terzo motivo del ricorso, ovvero l’applicabilità o meno dell’art. 34-bis del d.P.R. n. 380/2001, come modificato dal D.L. n. 69/2024.
I ricorrenti avevano sostenuto che gli ampliamenti realizzati, rientrando entro le percentuali previste dalla norma, non potessero essere qualificati come abusi.
Il TAR non ha condiviso questa lettura.
Le tolleranze costruttive operano rispetto alle misure previste nel titolo abilitativo. Presuppongono un progetto assentito e uno scostamento verificatosi in fase esecutiva.
Nel caso esaminato, invece, non si era di fronte a una differenza quantitativa rispetto a misure progettuali, ma alla realizzazione di opere ulteriori rispetto a quelle autorizzate. Ampliamenti non previsti nel titolo, con interventi che incidevano sull’organismo edilizio.
In assenza di un titolo da cui discostarsi, la disciplina delle tolleranze non può essere invocata.
Le percentuali previste dall’art. 34-bis non costituiscono una soglia generale di regolarizzazione degli abusi. Operano solo in rapporto a quanto è stato legittimamente autorizzato.
Compatibilità paesaggistica postuma: perché il TAR non ha rinviato l’udienza
Relativamente all’ipotesi di presentazione di un’istanza di compatibilità paesaggistica postuma ai sensi dell’art. 167 del d.lgs. n. 42/2004 e alla richiesta di rinvio dell’udienza, il TAR ha escluso che l’attivazione di un procedimento paesaggistico postumo potesse incidere sulla legittimità dell’ordinanza di demolizione già adottata. Il piano dell’eventuale compatibilità paesaggistica resta distinto da quello dell’accertamento dell’abuso e dell’esercizio del potere repressivo.
Analisi tecnica: le tolleranze non coprono ampliamenti fuori titolo
Dal punto di vista tecnico, la sentenza riporta la disciplina dell’art. 34-bis nel suo ambito corretto.
La tolleranza costruttiva presuppone un titolo edilizio e un progetto assentito. Opera quando, in fase esecutiva, si verifica uno scostamento contenuto rispetto alle misure autorizzate: altezza, distacchi, cubatura, superficie coperta o altri parametri dell’unità immobiliare.
Il riferimento è sempre alle misure progettuali approvate.
Diverso è il caso in cui vengano realizzate opere ulteriori rispetto a quelle previste nel titolo. Se l’intervento comporta un ampliamento, modifica la sagoma o introduce nuovi volumi non contemplati nel progetto assentito, non si è di fronte a una difformità esecutiva.
Manca il presupposto stesso della tolleranza: uno scostamento rispetto a un progetto già autorizzato.
In assenza di questo presupposto, l’art. 34-bis non è applicabile e l’intervento rientra nell’ambito della disciplina repressiva dell’abuso edilizio.
Conclusioni operative: quando le tolleranze non possono essere invocate
La sentenza del TAR Lazio n. 2054/2026 si inserisce in un orientamento ormai consolidato e ne conferma l’impostazione: la disciplina delle tolleranze non può essere utilizzata per coprire ampliamenti realizzati al di fuori del titolo edilizio. Ragion per cui nel caso di specie l’ordinanza di demolizione è stata confermata.
L’art. 34-bis opera solo quando esiste un progetto assentito dal quale l’intervento si discosta in misura contenuta. Se manca questo riferimento, non si è nell’ambito della tolleranza.
Non esiste una soglia percentuale che renda legittimo un ampliamento solo perché contenuto entro determinati limiti. Le percentuali previste dalla norma vanno sempre rapportate a misure già autorizzate e contenute in un titolo edilizio valido.
Per chi opera sul piano tecnico, la verifica è preliminare: esiste un titolo che contempli l’opera dalla quale si sarebbe generato lo scostamento? In assenza di questo presupposto, non si tratta di una tolleranza, ma di intervento privo di copertura abilitativa.
Le modifiche introdotte dal Salva Casa hanno inciso sulle percentuali, ma non hanno mutato la natura dell’istituto. La tolleranza resta legata a uno scostamento rispetto a un titolo edilizio e non può trasformarsi in uno strumento di legittimazione di nuove volumetrie.
