VEPA e pergotende: quando la chiusura resta edilizia libera

Per lungo tempo, l’assenza di un riferimento espresso nel Testo Unico Edilizia alle vetrate panoramiche amovibili (VEPA) ha alimentato interpretazioni divergenti, tra l’idea che qualsiasi chiusura vetrata di uno spazio esterno comportasse automaticamente un incremento di superficie o di volumetria e una lettura più attenta alle caratteristiche concrete dell’intervento, orientata a distinguere tra chiusure stabili e soluzioni funzionali a migliorare la fruizione degli spazi pertinenziali.

Un primo intervento di sistemazione è arrivato con il decreto Aiuti-bis (DL n. 115/2022), che ha introdotto le VEPA tra le attività di edilizia libera mediante l’integrazione dell’art. 6 del d.P.R. 380/2001. Una scelta che ha dato riconoscimento normativo a una tipologia di intervento già ampiamente dibattuta nella prassi e nella giurisprudenza, ma che ha lasciato aperta una questione tutt’altro che marginale: come qualificare le VEPA ante 2022.

Il successivo Salva Casa (DL n. 69/2024) si è mosso in una linea di continuità, intervenendo sull’ambito applicativo della disciplina senza riscriverne i presupposti sostanziali. Anche in questo caso, però, la norma non ha risolto il problema del passato, lasciando alla giurisprudenza amministrativa il compito di chiarire se e in che misura le VEPA realizzate prima del 2022 potessero già rientrare nell’edilizia libera.

È in questo spazio, tra norma sopravvenuta e orientamenti giurisprudenziali preesistenti, che si colloca la sentenza del Consiglio di Stato, 26 gennaio 2026, n. 628, chiamata a pronunciarsi su un intervento realizzato prima dell’entrata in vigore del DL n. 115/2022 e qualificato come abusivo dall’amministrazione.

​VEPA ed edilizia libera: il Consiglio di Stato sulla qualificazione dell'intervento

La controversia traeva origine da un’ordinanza di demolizione adottata nel 2021, con la quale l’amministrazione comunale aveva contestato la realizzazione, su un terrazzo pertinenziale, di una chiusura su tre lati mediante vetrate panoramiche impacchettabili, prive di infissi.

Secondo l’impostazione seguita dall’amministrazione, l’intervento non poteva essere qualificato come elemento accessorio o di arredo, ma integrava una struttura edilizia stabile, idonea a determinare un ampliamento volumetrico e, come tale, subordinata al permesso di costruire. Da qui l’adozione del provvedimento repressivo e l’ingiunzione alla rimessione in pristino dei luoghi.

La proprietaria dell’immobile aveva impugnato l’ordinanza, sostenendo che l’opera consistesse in un sistema di chiusura removibile, privo di funzione portante, finalizzato esclusivamente alla protezione dagli agenti atmosferici e, quindi, riconducibile all’ambito dell’edilizia libera.

Il ricorso era stato respinto dal TAR, che aveva valorizzato in particolare il contenuto della relazione tecnica di parte, ritenuta idonea a dimostrare la natura strutturale dell’intervento e la sua attitudine ad incidere sulla volumetria dell’edificio. Da qui l’appello, insistendo sull’erronea qualificazione edilizia dell’opera e contestando l’automatica assimilazione delle vetrate panoramiche a chiusure edilizie stabili, soprattutto in assenza di impianti, coibentazione e trasformazione funzionale dello spazio esterno.

Il quadro normativo di riferimento

Nella sua formulazione originaria, il d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 non conteneva alcun riferimento espresso alle VEPA. L’art. 6 del Testo Unico Edilizia, dedicato alle attività di edilizia libera, non includeva questa tipologia di intervento, lasciando la qualificazione delle chiusure vetrate di balconi, terrazzi e logge a valutazioni caso per caso.

In questo contesto, la prassi amministrativa ha spesso ricondotto tali opere nell’alveo degli interventi soggetti a titolo edilizio, valorizzando in modo pressoché automatico la presenza di superfici vetrate come indice di superficie utile, incremento volumetrico e trasformazione dell’organismo edilizio.

Parallelamente, la giurisprudenza amministrativa ha sviluppato una lettura sostanziale dell’intervento, distinguendo tra chiusure stabili e strutture leggere, reversibili e prive di autonomia funzionale.

Il decreto Aiuti-bis e l’introduzione della lettera b-bis) all’art. 6

Un primo intervento normativo di sistema è arrivato con il DL n. 115/2022, che ha integrato l’art. 6 del d.P.R. 380/2001 introducendo la lettera b-bis).

La norma subordina l’edilizia libera al rispetto di requisiti sostanziali ben precisi. Le VEPA non devono configurare spazi stabilmente chiusi, né comportare variazioni di volumi o superfici tali da generare nuova volumetria o determinare il mutamento della destinazione d’uso, anche da superficie accessoria a superficie utile. Devono inoltre favorire una micro-aerazione naturale costante e presentare caratteristiche tecnico-costruttive ed estetiche tali da ridurre l’impatto visivo e non modificare le linee architettoniche preesistenti.

Sono invece escluse dall’edilizia libera le VEPA installate su porticati gravati, in tutto o in parte, da diritti di uso pubblico o collocati nei fronti esterni dell’edificio prospicienti aree pubbliche.

Resta ferma, come previsto dal comma 1 dell’art. 6, la necessità di rispettare le prescrizioni urbanistiche, le normative di settore – comprese quelle paesaggistiche e di tutela dei beni culturali – nonché le eventuali disposizioni dei regolamenti condominiali.

Il Salva Casa e l’estensione dell’ambito applicativo

Il DL n. 69/2024, convertito dalla legge n. 105/2024, non modifica il contenuto dell’art. 6, comma 1, lett. b-bis), ma interviene sul perimetro applicativo della disciplina introdotta dal decreto Aiuti-bis.

Viene così chiarita la possibilità di installare VEPA non solo sui balconi, ma anche sulle logge rientranti e sui porticati, purché non gravati da diritti di uso pubblico e non prospicienti aree pubbliche. Anche in questi casi restano fermi i requisiti sostanziali già previsti, in una logica di continuità normativa.

L'analisi del Consiglio di Stato

Nel decidere la controversia, il Consiglio di Stato ha preso le distanze da un’impostazione ancora diffusa nella prassi amministrativa, secondo cui la presenza di una chiusura vetrata sarebbe di per sé sufficiente a configurare un aumento di superficie o di volumetria.

La sentenza chiarisce che la rilevanza edilizia non dipende dal materiale utilizzato, ma dagli effetti che l’opera produce sull’organismo edilizio. Il punto dirimente non è quindi il vetro in quanto tale, ma la capacità dell’intervento di creare uno spazio stabilmente chiuso e funzionalmente autonomo.

Il criterio decisivo: ambiente stanziale chiuso e stabile

Il vero discrimine tra edilizia libera e intervento soggetto a titolo abilitativo è individuato nella creazione di un ambiente stanziale chiuso e stabile.

Nel caso esaminato, il Consiglio di Stato ha escluso che tale effetto si fosse prodotto, valorizzando una serie di elementi tecnici che, nel loro insieme, depongono per la natura precaria e reversibile dell’intervento: spessore ridotto dei pannelli vetrati, retraibilità e impacchettabilità, facile amovibilità, assenza di coibentazione termica, mancanza di collegamenti impiantistici e di impianti di riscaldamento o ventilazione.

In presenza di tali caratteristiche, lo spazio interessato non viene trasformato in un locale interno, ma resta un ambito esterno pertinenziale, semplicemente reso più fruibile.

VEPA e pergotenda anche prima del 2022

Uno dei passaggi più significativi della pronuncia è l’assimilazione funzionale delle VEPA alla pergotenda, anche per interventi realizzati prima dell’introduzione della lettera b-bis).

La pergotenda non è definita dalla sola presenza del telo o della copertura, ma può includere chiusure perimetrali leggere, purché precarie e reversibili, restando finalizzata alla protezione temporanea e al miglior godimento dello spazio esterno.

In questa prospettiva, le vetrate laterali non snaturano la funzione del terrazzo, non creano un organismo edilizio autonomo e non determinano un mutamento della destinazione d’uso. Ne deriva che l’ordine di demolizione, pur espressione di potere vincolato, presuppone comunque una corretta qualificazione edilizia dell’intervento.

Conclusioni

L’appello è stato accolto, con annullamento dell’ordinanza di demolizione, chiarendo che le VEPA ante 2022 non sono automaticamente abusive. L’assenza, all’epoca, di una disciplina positiva non giustifica una qualificazione edilizia fondata su automatismi.

La valutazione deve essere sostanziale e tecnica, concentrata sugli effetti reali dell’opera sull’organismo edilizio. Il discrimine resta la creazione o meno di un ambiente stanziale chiuso e stabile: in assenza di tale trasformazione, le VEPA prive di infissi, facilmente amovibili, senza coibentazione e senza impianti possono essere assimilate alle pergotende, già riconosciute come interventi di edilizia libera anche prima del 2022.