La verifica di anomalia serve a capire se un’offerta che appare particolarmente bassa sia comunque sostenibile e possa essere eseguita alle condizioni dichiarate dall’operatore economico.
Non sempre, però, le prime giustificazioni bastano a sciogliere tutti i dubbi e può quindi accadere che la stazione appaltante abbia bisogno di ulteriori spiegazioni, di nuovi documenti o anche di un confronto diretto con il concorrente.
Da qui nasce il problema affrontato nella sentenza del Consiglio di Stato, 10 agosto 2026, n. 6457: il termine di quindici giorni previsto dall’art. 110, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023 deve essere letto come una scadenza che esaurisce il contraddittorio oppure riguarda soltanto la prima richiesta di spiegazioni, lasciando alla stazione appaltante la possibilità di proseguire l’istruttoria quando lo ritenga necessario?
I giudici di Palazzo Spada hanno scelto questa seconda lettura e, riformando la sentenza del TAR Veneto n. 2387/2025, hanno escluso che dal termine previsto dal Codice possa ricavarsi una perentorietà che la norma non prevede. La stessa conclusione vale per il principio del risultato, che non può essere utilizzato per costruire nuove preclusioni procedimentali e che, nella verifica di anomalia, deve essere letto insieme all’esigenza di accertare l’effettiva affidabilità dell’offerta.
Verifica anomalia offerta: i 15 giorni non sono perentori
La controversia al vaglio del Consiglio riguarda una procedura per l’affidamento di lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, opere edili e interventi di armamento, attrezzaggio e impiantistica ferroviaria, per un valore stimato superiore a 117 milioni di euro.
All’esito della valutazione delle tre offerte presentate, il concorrente collocato al primo posto aveva proposto un ribasso del 30,031%, motivo per cui la stazione appaltante aveva avviato il subprocedimento di verifica dell’anomalia, chiedendo all’operatore di fornire le giustificazioni entro quindici giorni.
Il concorrente aveva risposto nel termine assegnato, ma l’istruttoria non si era fermata a quella prima produzione. La stazione appaltante aveva ritenuto necessari altri approfondimenti, aveva convocato l’operatore per un’audizione e aveva successivamente acquisito ulteriore documentazione, con particolare riferimento alla sostenibilità dei prezzi e ai costi di materiali, manodopera, attrezzature, noli e trasporti relativi ad alcune categorie SOA. Al termine delle verifiche, l’offerta era stata ritenuta congrua, seria e sostenibile.
Il TAR Veneto aveva però annullato l’aggiudicazione, ritenendo che l’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023 delineasse una sequenza procedimentale concentrata in una sola richiesta di giustificazioni, alla quale l’operatore avrebbe dovuto rispondere entro il termine massimo di quindici giorni. Secondo il giudice di primo grado, consentire ulteriori produzioni avrebbe svuotato la funzione acceleratoria di quel termine e compromesso, tra gli altri, i principi di continuità, concentrazione, par condicio e risultato.
Ne erano scaturiti gli appelli al Consiglio di Stato, che ha riformato la decisione di primo grado.
Offerte anormalmente basse: cosa prevede l’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023
Secondo quanto previsto dall’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023, la stazione appaltante valuta la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta quando, sulla base di elementi specifici, questa appaia anormalmente bassa.
Il comma 2 stabilisce che, in presenza di una simile offerta, siano richieste per iscritto all’operatore economico spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti, assegnando un termine non superiore a quindici giorni. L’esclusione interviene quando le spiegazioni non giustificano adeguatamente il livello dei prezzi o dei costi oppure quando ricorrono le ulteriori condizioni indicate dal comma 5.
Accanto all’art. 110, nella questione in esame assume rilievo l’art. 1 del D.Lgs. n. 36/2023, che impone alle stazioni appaltanti di perseguire il risultato dell’affidamento e della sua esecuzione con la massima tempestività e con il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza.
Il principio del risultato costituisce inoltre criterio prioritario per l’esercizio del potere discrezionale e per l’individuazione della regola del caso concreto.
Per quanto riguarda i soggetti chiamati a svolgere la verifica, l’art. 93, comma 1, prevede che la commissione giudicatrice, su richiesta del RUP, possa svolgere attività di supporto nella verifica dell’anomalia.
A questo quadro si aggiunge l’art. 69 della Direttiva 2014/24/UE, richiamato espressamente nella sentenza, secondo cui l’amministrazione aggiudicatrice valuta le informazioni fornite consultando l’offerente e può respingere l’offerta quando la prova fornita non giustifichi sufficientemente il basso livello dei prezzi o dei costi.
Verifica di anomalia: il termine di 15 giorni dell’art. 110 è ordinatorio
In riferimento alla natura del termine assegnato all’operatore per presentare le spiegazioni, Palazzo Spada ha osservato che l’art. 110, comma 2, non qualifica espressamente il termine come perentorio e, soprattutto, non collega al suo superamento alcuna specifica conseguenza decadenziale, né per la stazione appaltante né per l’operatore economico. Da qui la conclusione secondo cui si tratta di un termine ordinatorio.
Nel caso esaminato, peraltro, non si discuteva nemmeno di una prima risposta trasmessa oltre i quindici giorni, perché il concorrente aveva fornito le spiegazioni entro la scadenza assegnata. Il problema riguardava ciò che era accaduto dopo, quando la stazione appaltante, ricevuti i primi giustificativi, aveva deciso di proseguire l’istruttoria.
Il Consiglio di Stato ha però seguito una lettura diversa rispetto a quella dei giudici di primo grado: i quindici giorni riguardano la produzione delle prime spiegazioni richieste dall’amministrazione, ma non rappresentano il termine entro il quale deve necessariamente concludersi l’intera verifica di anomalia.
Giustificazioni dell’offerta anomala: sono ammesse ulteriori richieste della stazione appaltante
Per il Consiglio di Stato, anche con il D.Lgs. n. 36/2023 resta valida la giurisprudenza che riconosce alla stazione appaltante un margine di discrezionalità nella conduzione dell’istruttoria necessaria a verificare l’anomalia dell’offerta.
Può infatti accadere che i primi giustificativi non consentano di risolvere tutti i dubbi sull’attendibilità dell’offerta e che l’amministrazione ritenga quindi necessario chiedere altre spiegazioni oppure incontrare l’operatore per approfondire alcuni aspetti. Il Codice non contiene una disposizione che vieti una simile prosecuzione del contraddittorio e non pone un limite di questo tipo all’approfondimento dell’istruttoria.
La verifica, quindi, non è necessariamente costruita su una sola richiesta seguita immediatamente dal giudizio finale. Se le spiegazioni ricevute lasciano questioni da approfondire, l’amministrazione può proseguire l’istruttoria e acquisire gli elementi che ritiene necessari per arrivare alla propria valutazione.
La sentenza ha inoltre collegato questa interpretazione all’art. 69 della Direttiva 2014/24/UE, osservando che un impedimento ad approfondire l’istruttoria entrerebbe in contrasto con una disciplina europea che consente di respingere l’offerta soltanto quando le spiegazioni fornite non giustifichino sufficientemente il basso livello dei prezzi o dei costi.
Durata della verifica di anomalia: quando i tempi non rendono illegittima la procedura
Il Consiglio di Stato si è soffermato anche sulla durata del subprocedimento.
Il TAR aveva ritenuto che la verifica si fosse protratta, di fatto, fino all’aggiudicazione del giugno 2025, poiché non risultava un precedente atto conclusivo dotato di protocollo e data certa. Gli appellanti avevano invece sostenuto che il contraddittorio con l’operatore si fosse chiuso già nel settembre 2024 e che successivamente si fosse svolta la valutazione interna delle risultanze acquisite.
Sul punto Palazzo Spada ha ribadito che il tempo utilizzato per approfondire e valutare la documentazione non può diventare, in quanto tale, un autonomo vizio della procedura.
Un conto è contestare un giudizio di anomalia viziato, altro è attribuire al tempo impiegato per valutare i documenti il valore di un autonomo motivo di illegittimità, senza che il Codice individui un parametro temporale dal quale possa derivare una simile conseguenza.
Non viene meno l’esigenza di tempestività della gara, ma non può essere trasformata in una causa di illegittimità che il Codice non prevede.
Principio del risultato e verifica di anomalia: la tempestività non crea nuove preclusioni
Il Consiglio ha riconosciuto al principio del risultato di cui all’art. 1 del Codice una portata innovativa e una specifica densità normativa, precisando però che da un principio generale non possono essere ricavate regole che il legislatore non ha previsto.
Il risultato, infatti, non coincide con la sola rapidità. La norma parla di massima tempestività, ma la collega al migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo e al rispetto della legalità, della trasparenza e della concorrenza. Non sarebbe quindi coerente utilizzare proprio quel principio per attribuire carattere perentorio a un termine che il legislatore non ha qualificato in questo modo.
Inoltre, il principio del risultato opera anche come strumento di contenimento del formalismo espulsivo e favorisce una lettura delle regole di gara che non trasformi irregolarità prive di incidenza sostanziale in ragioni per estromettere il concorrente.
Da qui la differenza rispetto alla sentenza di primo grado nella quale, secondo Palazzo Spada, il TAR aveva finito per ricavare dal principio del risultato una norma non scritta sulla perentorietà del termine della verifica di anomalia, arrivando a un esito opposto rispetto alla funzione che lo stesso principio svolge nel nuovo Codice.
Verifica di anomalia: competenza del RUP e ruolo della commissione giudicatrice
Il Consiglio di Stato ha ricordato che il subprocedimento di verifica dell’anomalia appartiene alla competenza del RUP, il quale può però avvalersi del supporto della commissione giudicatrice, di altra commissione oppure di un tecnico incaricato. L’utilizzo di un supporto istruttorio non comporta uno spostamento della competenza, purché il RUP faccia proprie le conclusioni alle quali è pervenuto il soggetto che lo ha assistito.
Nel caso esaminato, il Collegio ha ritenuto che questo fosse effettivamente avvenuto. La stessa impostazione trova oggi un preciso riferimento nell’art. 93, comma 1, del D.Lgs. n. 36/2023, che consente alla commissione giudicatrice, su richiesta del RUP, di svolgere attività di supporto per la verifica dell’anomalia.
Anomalia dell’offerta e discrezionalità tecnica: fin dove può spingersi il giudice
Infine, i giudici hanno ribadito che il controllo del giudice può riguardare logicità, ragionevolezza, coerenza e attendibilità della valutazione, nonché la correttezza dell’istruttoria, della regola tecnica adottata e del procedimento attraverso il quale è stata applicata, ma resta esclusa la possibilità di sostituire una diversa valutazione a quella dell’amministrazione quando il risultato raggiunto rientri tra quelli resi possibili dall’opinabilità della valutazione tecnica.
Se il procedimento di valutazione è viziato, il giudice può intervenire e annullare il provvedimento, mentre se la regola tecnica è stata correttamente applicata e la conclusione raggiunta dalla stazione appaltante è attendibile, il sindacato non può trasformarsi in una nuova verifica di anomalia svolta in sede giudiziaria.
Nel caso esaminato, il Consiglio di Stato non ha riscontrato elementi tali da rendere inattendibile il giudizio.
Verifica di anomalia dopo la sentenza: cosa cambia per stazioni appaltanti e operatori
Gli appelli sono stati accolti, con conseguente riforma della sentenza di primo grado e rigetto del ricorso originario.
I quindici giorni non chiudono automaticamente il contraddittorio e non impediscono alla stazione appaltante di chiedere altre spiegazioni quando quelle iniziali non siano sufficienti a valutare l’offerta. Né il principio del risultato può essere utilizzato per introdurre una perentorietà o una preclusione che il Codice non contiene.
Questo non rende la verifica una fase priva di regole o sottratta all’esigenza di tempestività, ma conferma che l’obiettivo resta quello indicato dallo stesso art. 110, ovvero stabilire se l’offerta sia congrua, seria, sostenibile e realizzabile.
Tra una verifica più rapida e una capace di accertare davvero la sostenibilità dell’offerta non esiste un’alternativa imposta dal termine di quindici giorni. La tempestività non esclude quindi la possibilità di approfondire l’istruttoria, senza trasformare il termine ordinatorio previsto dall’art. 110 in una regola espulsiva che il Codice non contempla.
