Negli appalti sotto soglia il RUP deve sempre attivare la verifica dell'anomalia dell'offerta? Quante volte può chiedere chiarimenti sui giustificativi e resta fermo il termine di quindici giorni? Cambiare il contratto collettivo dichiarato in gara equivale a modificare l'offerta?
A questi interrogativi risponde il Consiglio di Stato con la sentenza n. 6759 del 2 settembre 2026, che sposta l’attenzione dal numero delle richieste di chiarimenti al limite che nessuna di esse può superare. Sotto soglia, con il prezzo più basso, la verifica di congruità si muove nel perimetro dell’art. 54 del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti), che deroga alla disciplina delle offerte anormalmente basse e non ne eredita il termine di quindici giorni.
Seguendo il principio ormai consolidato secondo cui nella fase di verifica è possibile precisare, giustificare e spiegare le voci di costo ma non riscrivere la proposta, i giudici d'appello misurano ogni rettifica, compresa quella del contratto collettivo, sulla tenuta dell'equilibrio economico originario. Finché l'interlocuzione illustra l'offerta e non ne ridistribuisce il peso economico, la reiterazione delle richieste non lede la par condicio.
Accordo quadro sotto soglia e ribasso sul costo della manodopera
Il caso oggetto della sentenza riguarda un accordo quadro quadriennale per lavori di messa in sicurezza di un fondo librario di interesse archivistico, affidato con procedura negoziata senza bando ai sensi dell’art. 50, comma 1, lettera c), del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti) e con il criterio del minor prezzo.
Restano in gara due sole offerte valide. La prima classificata propone un ribasso di circa un terzo e un costo della manodopera sensibilmente inferiore alla stima posta a base di gara per una voce che gli atti indicavano come non soggetta a ribasso. Nella domanda di partecipazione la stessa impresa aveva dichiarato un contratto collettivo diverso dal CCNL Restauro della lettera d’invito, mentre gli atti vietavano il subappalto.
Il RUP apre un’interlocuzione sul costo del lavoro, richiamando nella prima nota la disciplina delle offerte anormalmente basse, e formula quattro richieste di chiarimenti in poco meno di due mesi. Nelle risposte l’operatore riconduce al contratto collettivo del bando prima uno e poi entrambi i restauratori impiegati, e abbandona il riferimento a un possibile subappalto, che aveva escluso nella domanda di partecipazione e poi indicato tra i primi fattori di contenimento dei costi. L’offerta è giudicata congrua e la gara aggiudicata.
La seconda classificata impugna e il ricorso è respinto in primo grado. L’appello contesta quella pronuncia sia dove esclude la necessità del subprocedimento di verifica dell’anomalia sia dove valida il giudizio di sostenibilità, e ripropone la modifica sostanziale dell’offerta intervenuta nei chiarimenti, il superamento del termine di quindici giorni con la creazione di un procedimento atipico e la falsità della dichiarazione sul contratto collettivo.
Quando la verifica di congruità sotto soglia segue l’art. 54 e non l’art. 110?
Per comprendere la decisione dei giudici di Palazzo Spada dobbiamo circoscrivere il quadro normativo di riferimento che in questo caso è rappresentato dal D.Lgs. n. 36/2023. L’art. 54 del Codice dei contratti governa le gare sotto soglia aggiudicate con il prezzo più basso e prive di interesse transfrontaliero certo. La norma impone di prevedere negli atti di gara, «in deroga a quanto previsto dall’articolo 110», l’esclusione automatica delle offerte anomale quando le offerte ammesse sono almeno cinque, e conserva comunque alla stazione appaltante la facoltà di valutare la congruità di ogni altra offerta che «in base ad elementi specifici, appaia anormalmente bassa».
Il subprocedimento dell’art. 110 ha fisionomia diversa, perché muove dalla migliore offerta che appaia anormalmente bassa e si apre con una richiesta scritta di spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti, «assegnando a tal fine un termine non superiore a quindici giorni». Opera inoltre il c.d. soccorso procedimentale dell’art. 101, comma 3, che consente di chiedere sempre chiarimenti sui contenuti dell’offerta, con risposta entro un termine tra cinque e dieci giorni, e stabilisce che i chiarimenti «non possono modificare il contenuto dell’offerta tecnica e dell’offerta economica».
Sul costo del lavoro rilevano l’art. 41, comma 14, che scorpora la manodopera dall’importo assoggettato a ribasso salva la dimostrazione di una più efficiente organizzazione aziendale, e l’art. 11, commi 3 e 4, che ammette un contratto collettivo diverso da quello indicato dalla stazione appaltante purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele, imponendo di acquisire prima dell’aggiudicazione l’impegno ad applicare quel contratto oppure la dichiarazione di equivalenza.
Chiarimenti reiterati e immodificabilità dell’offerta nella lettura dei giudici d’appello
Alla luce di questo quadro, i giudici d’appello osservano che alla gara si applica l’art. 54 e che, con due sole offerte valide, la stazione appaltante non era tenuta ad avviare il subprocedimento di verifica delle anomalie. L’alternativa che le resta è tra l’esclusione automatica e la valutazione di congruità con i necessari approfondimenti, per cui il richiamo all’art. 110 nella prima nota del responsabile non è decisivo, trattandosi della disposizione derogata e, in via incidentale, ritenuta applicabile nella sua interezza ai soli contratti sopra soglia europea.
Sui tempi vale lo stesso. Il termine di quindici giorni non è perentorio e la perentorietà, nel silenzio della legge, non si presume, perché incide su facoltà procedimentali e difensive costituzionalmente tutelate e va affermata espressamente. L’art. 101, comma 3, fissa il termine per la risposta ma non vieta di ripetere la richiesta, e quando la necessità dei secondi chiarimenti nasce dai primi proseguire il dialogo risponde alla leale cooperazione tra amministrazione e privati, oltre che alla lettura che la pronuncia dà dell’art. 2, comma 4, della Legge n. 241/1990.
Sul confine tra chiarimento e modifica la pronuncia richiama Consiglio di Stato (sentenza n. 5644/2021), per cui le giustificazioni delle singole voci di costo sono modificabili purché resti ferma l’entità originaria dell’offerta, con il limite del divieto di una modificazione radicale che ne alteri l’equilibrio allocando diversamente le voci.
Qui l’equilibrio non è alterato, perché gli importi dovuti ai due lavoratori collimano con la voce costo del lavoro indicata in origine. E poiché l’art. 11 ammette un contratto collettivo diverso a parità di tutele, il ritorno a quello della lettera d’invito non è un mutamento sostanziale, così come non lo è il richiamo al subappalto, rimasto ipotesi eventuale mai tradotta in una voce di costo.
Sulla sostenibilità il giudizio è tecnico-discrezionale e si misura su logica e verosimiglianza, non su un riscontro economico-matematico, per cui è sindacabile solo se palesemente arbitrario o travisato. Il costo del lavoro è ricondotto ai parametri del contratto collettivo di settore e il contenimento è giustificato dalla più efficiente organizzazione aziendale ammessa dall’art. 41, comma 14, tra presenza del direttore tecnico in cantiere, gestione diretta del personale e contratti flessibili.
Cade infine il motivo sulle false dichiarazioni. Rilevano come causa di esclusione quelle sui requisiti soggettivi che hanno consentito la partecipazione o quelle che hanno permesso di ottenere l’aggiudicazione, e la rettifica in esame non è né l’una né l’altra.
Che cosa devono presidiare RUP e operatori economici nella verifica di congruità?
Dal punto di vista tecnico-operativo la verifica trovava un aggancio già negli atti di gara, perché il disciplinare riprendeva le espressioni testuali dell’art. 54. Conviene generalizzare l’accorgimento, perché motiva l’interlocuzione senza appoggiarsi a una disciplina che sotto soglia non è obbligatoria e che, richiamata per abitudine, offre un appiglio impugnatorio.
Sul fronte dell’offerente la lezione riguarda invece la domanda di partecipazione, perché è da un contratto collettivo dichiarato e poi non applicato che nasce l’intero contenzioso. Indicare fin dall’inizio quello che si applicherà davvero evita una verifica in salita.
Regge poi la tracciabilità del costo del lavoro, perché l’importo della voce manodopera resta invariato lungo tutta l’interlocuzione e a cambiare sono le sole modalità di inquadramento del personale.
Sul piano sistematico l’esclusione automatica presuppone almeno cinque offerte ammesse, per cui con due sole offerte l’alternativa si risolve nella verifica facoltativa di congruità. Resta poi fermo, quale che sia la forma della verifica, che l’art. 110 sottrae alle giustificazioni i trattamenti salariali minimi inderogabili, limite che nel caso la riconduzione al contratto collettivo di settore ha rispettato.
L’appello respinto e la lezione operativa per le gare sotto soglia
In conclusione, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, lasciando ferma l’aggiudicazione.
Ciò significa che chi sotto soglia sceglie di approfondire anziché escludere non è vincolato alla scansione dell’art. 110, ma assume un onere di metodo, perché deve tenere il dialogo entro il perimetro dell’immodificabilità dell’offerta e darne conto nella motivazione finale. D’altro canto chi punta su un ribasso costruito sui costi del personale non deve provare tutto per documenti, ma sa che ogni precisazione sarà misurata sulla voce di costo originaria.
La decisione si colloca nella linea che legge le regole di gara alla luce del principio del risultato e dell’efficienza, richiamati con la leale cooperazione e la proporzionalità, e conferma che il bene protetto non è la forma del subprocedimento ma l’affidabilità della proposta contrattuale. Sotto soglia il dialogo con l’offerente non è una concessione, ma la strada che l’amministrazione percorre tenendo la mano ferma sull’offerta originaria.
