Vicinitas, ante ’67 e Piano Casa: i limiti dell’intervento premiale

È sufficiente essere proprietari confinanti per impugnare un permesso di costruire? Oppure occorre dimostrare un pregiudizio concreto derivante dalla demolizione e ricostruzione autorizzata? E un intervento di demolizione e ricostruzione con ampliamento premiale previsto dal Piano Casa può essere assentito se non è dimostrata con certezza la legittima consistenza dell’edificio originario o la sua realizzazione ante ’67?

A queste domande ha risposto il TAR Campania che, con la sentenza n. 1383 del 26 febbraio 2026, ha affrontato insieme due profili strettamente collegati: da un lato la legittimazione del vicino a impugnare il titolo edilizio; dall’altro la verifica della legittimità dell’edificio su cui si innesta un intervento premiale di demolizione e ricostruzione.

Il caso: demolizione e ricostruzione con ampliamento premiale e ricorso dei confinanti

La vicenda trae origine da un permesso di costruire rilasciato da un Comune per un intervento di demolizione e ricostruzione con incremento volumetrico ai sensi dell’art. 5, commi 1 e 2, lett. c), della legge regionale Campania n. 19/2009 (Piano Casa), con aumento entro il limite del 35% della volumetria esistente.

L’intervento riguardava un compendio edilizio composto dal fabbricato principale prospiciente la strada e da ulteriori porzioni sviluppate all’interno dell’area cortilizia, lungo i confini laterali.

Alcuni proprietari confinanti hanno impugnato il titolo edilizio sostenendo, tra l’altro:

• la violazione delle distanze e delle vedute;
• l’inclusione nel compendio oggetto di intervento di un manufatto collocato nel cortile, privo di titolo edilizio e non risultante dagli atti di provenienza;
• divergenze tra lo stato dei luoghi e la documentazione catastale;
• la mancata dimostrazione della realizzazione ante 1967 di alcune porzioni edilizie.

Il Comune e il controinteressato hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse concreto, ritenendo non sufficiente la sola posizione di vicinanza.

Il TAR è stato quindi chiamato a pronunciarsi sia sulla legittimazione dei ricorrenti sia sulla legittimità urbanistica dell’intervento assentito.

Il quadro normativo: vicinitas, stato legittimo e interventi premiali

Per comprendere il ragionamento del TAR occorre mettere in fila tre piani normativi che, in questa vicenda, si intrecciano strettamente tra loro:

1. la legittimazione del vicino a ricorrere;
2. la nozione di demolizione e ricostruzione;
3. il regime speciale degli interventi premiali previsti dal Piano Casa.

La vicinitas

Sul primo versante, dopo l’abrogazione dell’art. 31 della legge urbanistica del 1942 ad opera dell’art. 136 del d.P.R. n. 380/2001, la legittimazione del terzo in materia edilizia non è più ancorata a una disposizione speciale, ma deve essere ricostruita alla luce dei principi generali del processo amministrativo.

In questo contesto si inserisce l’Adunanza Plenaria n. 22/2022, che ha chiarito come la cosiddetta vicinitas – intesa quale stabile collegamento con l’area interessata dall’intervento – non basti, da sola, a fondare l’interesse al ricorso. La vicinanza rappresenta un elemento significativo, ma l’impugnazione deve essere collegata a un pregiudizio concreto, che può anche emergere dall’insieme delle allegazioni contenute nel ricorso e non necessariamente da una prova autonoma e distinta.

Demolizione e ricostruzione

Sul piano strettamente edilizio, l’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380/2001 ricomprende nella ristrutturazione edilizia anche gli interventi di demolizione e ricostruzione. Tuttavia, questa qualificazione presuppone un elemento imprescindibile: la possibilità di accertare con certezza la preesistente consistenza dell’edificio.

La ricostruzione non è un’operazione astratta, ma si fonda sulla precisa individuazione di ciò che viene demolito, sia sotto il profilo volumetrico sia sotto il profilo planimetrico. Senza una base certa, viene meno il presupposto stesso dell’intervento.

Interventi premiali del Piano Casa

Sul versante regionale, la legge Campania n. 19/2009 consente interventi di demolizione e ricostruzione con aumento volumetrico fino al 35%, anche in deroga agli strumenti urbanistici vigenti. Si tratta però di una disciplina straordinaria e premiale, che opera entro limiti ben definiti.

La normativa regionale esclude infatti la possibilità di realizzare tali interventi su edifici eseguiti in assenza o in difformità dal titolo abilitativo, ove non sanati. L’accesso al beneficio volumetrico è quindi subordinato alla piena legittimità dell’edificio esistente, che costituisce il presupposto su cui si innesta l’incremento.

È su questo intreccio tra legittimazione del vicino, accertamento della consistenza dell’edificio e disciplina premiale regionale che si colloca la decisione del TAR.

I principi espressi dal TAR

Il TAR ha affrontato la vicenda seguendo un percorso lineare, esaminando prima la questione della legittimazione dei ricorrenti e poi entrando nel merito della regolarità urbanistica dell’intervento assentito.

La vicinitas e l’interesse al ricorso

Sotto il primo profilo, il Collegio ha respinto l’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune e dal controinteressato. Non si è limitato a richiamare in astratto il principio della vicinitas, ma ha verificato in concreto se i ricorrenti avessero allegato un pregiudizio effettivo.

La posizione di stabile collegamento con l’area interessata dall’intervento, unita alle contestazioni specifiche in materia di distanze e vedute, alla perizia tecnica depositata e alla documentazione acquisita tramite accesso agli atti, è stata ritenuta sufficiente a dimostrare l’interesse ad agire. Secondo il TAR, l’interesse al ricorso può essere desunto dal complesso delle allegazioni contenute nell’atto introduttivo e non richiede una dimostrazione autonoma e distinta rispetto ai fatti contestati, quando da questi emerga in modo chiaro il possibile pregiudizio.

La preesistenza ante ’67

Passando al merito, il TAR ha esaminato la questione della legittimità del manufatto collocato nell’area cortilizia, incluso nel compendio oggetto di demolizione e ricostruzione.

Il Collegio ha rilevato che tale manufatto non risultava nella planimetria catastale anteriore al 1942, non era menzionato nell’atto notarile di compravendita e non era accompagnato da alcuna documentazione idonea a dimostrarne la datazione. Inoltre, non risultava assistito da un titolo edilizio né da una concessione in sanatoria.

Alla luce di questi elementi, il TAR ha ritenuto non dimostrata la realizzazione ante 1967 dell’opera, richiamando il principio secondo cui l’onere della prova della preesistenza grava sul privato. È infatti quest’ultimo che deve fornire elementi oggettivi e attendibili idonei a collocare temporalmente il manufatto in un periodo in cui non era richiesto il titolo abilitativo.

L’intervento premiale del Piano Casa

Da questa ricostruzione discende il terzo passaggio logico della decisione. Il TAR ha ricordato che gli interventi previsti dal Piano Casa hanno natura straordinaria e premiale e che, proprio per questo, possono essere realizzati solo su edifici legittimamente esistenti.

Se una parte del compendio non risulta legittima o non è dimostrata come tale, viene meno il presupposto su cui si innesta l’aumento volumetrico. In presenza di porzioni edilizie prive di titolo o non adeguatamente provate nella loro preesistenza, l’intervento premiale non può essere assentito.

Il ricorso è stato quindi accolto e il permesso di costruire annullato.

Analisi tecnica: stato legittimo, ante ’67 e intervento premiale

Il punto più delicato della sentenza riguarda la verifica dello stato legittimo dell’edificio prima dell’intervento di demolizione e ricostruzione con incremento volumetrico previsto dal Piano Casa.

Nella pratica professionale capita spesso di vedere richiamata la formula “ante ’67” quasi come fosse una clausola risolutiva, idonea a chiudere ogni discussione sulla legittimità di un manufatto. In realtà, la questione è molto più complessa.

È vero che la legge ponte n. 765/1967 ha esteso l’obbligo di licenza edilizia all’intero territorio comunale, superando il limite dei soli centri abitati previsto dall’art. 31 della legge urbanistica n. 1150/1942. Ma fermarsi a questo dato normativo rischia di generare un equivoco.

Prima del 1967 non si può affermare in modo generalizzato che fosse sempre possibile costruire senza titolo al di fuori del centro abitato. In molti casi, infatti, i Comuni si erano già dotati di strumenti urbanistici – piani regolatori, programmi di fabbricazione, regolamenti edilizi – che prevedevano l’obbligo di licenza anche per interventi collocati fuori dal perimetro urbano.

Per questo motivo la formula “ante ’67” deve essere maneggiata con cautela. Non basta collocare temporalmente l’opera prima dell’entrata in vigore della legge ponte. Occorre verificare quale fosse, in concreto, la disciplina urbanistica vigente in quel Comune al momento della realizzazione dell’intervento.

La giurisprudenza ha chiarito più volte che chi invoca la preesistenza dell’immobile non deve limitarsi a dimostrare la data di costruzione, ma deve anche provare che, in quel contesto territoriale e in quel periodo storico, non fosse richiesto alcun titolo abilitativo, né in base alla normativa statale né in base agli strumenti urbanistici locali allora vigenti.

Questo principio, già consolidato in tema di abusi edilizi e di sanatoria, assume un rilievo ancora maggiore quando si è in presenza di un intervento premiale. Nel caso deciso dal TAR, l’aumento volumetrico fino al 35% e la possibilità di operare in deroga agli strumenti urbanistici si fondavano sulla legittimità dell’edificio esistente. Se anche una sola porzione del compendio non è dimostrata come legittima – sia sotto il profilo temporale sia sotto il profilo urbanistico – viene meno il presupposto su cui si innesta l’incremento.

In altre parole, prima ancora di discutere di percentuali di aumento o di rispetto delle distanze, occorre accertare che l’edificio originario sia giuridicamente certo in ogni sua parte. Ed è proprio su questa verifica che, molto spesso, si gioca l’esito del contenzioso.

Conclusioni: prima si verifica, poi si progetta

La sentenza non introduce principi nuovi, ma applica con rigore regole che spesso nella pratica vengono date per scontate.

Il vicino può impugnare un permesso di costruire quando allega un pregiudizio concreto e collegato all’intervento; non basta essere confinanti, ma non è neppure richiesto dimostrare un danno già consumato. Se dal ricorso emerge in modo chiaro la possibile incidenza dell’opera sulle distanze, sulle vedute o sull’assetto dell’area, l’interesse ad agire sussiste.

Ancora più netto è il passaggio sul Piano Casa. L’aumento volumetrico in deroga non è un diritto automatico, ma un beneficio che si innesta su un edificio che deve essere pienamente legittimo. Se una parte del compendio non è dimostrata come tale – sia sotto il profilo temporale sia sotto il profilo urbanistico – quell’incremento non può reggere.

Per chi si occupa di demolizioni e ricostruzioni con ampliamento premiale il punto è semplice: prima di impostare il progetto occorre ricostruire con precisione la storia edilizia dell’immobile, verificare titoli, planimetrie, atti, disciplina urbanistica dell’epoca. Senza questa base, qualsiasi percentuale di aumento resta esposta a contestazioni.

Non è un tema formale. È la struttura stessa dell’intervento che dipende da quella verifica iniziale.