Un'area destinata a verde pubblico può restare vincolata anche quando il piano attuativo che aveva giustificato quella scelta è ormai esaurito?
E cosa accade se quella stessa area, prima dell'approvazione del piano, era edificabile e continua a rimanere inutilizzabile nonostante le esigenze pubbliche che avevano determinato la destinazione urbanistica risultino già soddisfatte?
Sono domande che toccano uno dei punti più delicati della pianificazione urbanistica, perché chiamano in causa il difficile equilibrio tra interesse pubblico e tutela della proprietà privata. Non a caso i contenziosi sui vincoli urbanistici rientrano in un ambito in cui è necessario distinguere tra le limitazioni che derivano dalla conformazione del territorio e quelle che, per intensità ed effetti, assumono caratteri assimilabili ai vincoli espropriativi.
Su questo tema è intervenuto il Consiglio di Stato con la sentenza del 3 giugno 2026, n. 4423 che, pur confermando i principi consolidati in materia di vincoli a verde pubblico, evidenzia come la valutazione non possa fermarsi alla sola qualificazione formale della destinazione urbanistica, ma debba tenere conto della situazione effettiva nella quale il vincolo opera.
Vincolo a verde pubblico: dall'edificabilità originaria alla destinazione a verde
La vicenda riguarda alcuni terreni che il PRG aveva originariamente inserito in una zona di espansione urbana caratterizzata da una significativa capacità edificatoria.
La situazione era cambiata all'inizio degli anni Ottanta con l'approvazione di un Piano per l'Edilizia Economica e Popolare (PEEP), all'interno del quale una parte delle aree era stata destinata a verde pubblico per assicurare il rispetto degli standard urbanistici necessari al nuovo comparto residenziale.
Quel piano, tuttavia, era stato realizzato soltanto in parte e, dopo molti anni dalla sua approvazione, i proprietari hanno presentato una proposta di piano di lottizzazione di iniziativa privata sostenendo che i vincoli derivanti dal PEEP dovessero ormai considerarsi decaduti.
Il Comune non ha condiviso questa impostazione e ha ritenuto che sull'area continuasse a gravare un vincolo conformativo a verde pubblico, non soggetto a decadenza. Da qui il contenzioso che, dopo il rigetto del ricorso da parte del TAR, è arrivato davanti a Palazzo Spada.
Vincolo a verde pubblico, standard urbanistici e durata dei vincoli: il quadro normativo
La controversia si colloca all'incrocio tra la disciplina dei Piani per l'Edilizia Economica e Popolare (PEEP) e i principi che regolano la durata dei vincoli urbanistici.
I proprietari hanno infatti fondato la propria pretesa sul decorso del termine di efficacia del piano previsto dall'art. 9 della Legge n. 167/1962, sostenendo che, una volta decorso il termine di efficacia del PEEP previsto dalla norma, i vincoli imposti alle aree non interessate dall'attuazione degli interventi programmati dovessero considerarsi decaduti.
Assume rilievo anche la disciplina degli standard urbanistici contenuta nel D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, considerando che la destinazione a verde pubblico era stata introdotta proprio per garantire le dotazioni territoriali necessarie al comparto residenziale previsto dal piano attuativo.
In questo contesto assume rilievo la consolidata distinzione tra vincoli conformativi e vincoli espropriativi, dalla quale dipende anche la diversa disciplina in materia di durata ed eventuale decadenza del vincolo.
La decisione richiama infatti il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui la qualificazione di un vincolo urbanistico non dipende dalla denominazione attribuita dallo strumento pianificatorio, ma dagli effetti prodotti sul bene.
Secondo il Consiglio di Stato, un vincolo assume natura espropriativa quando si traduce in «un'imposizione a titolo particolare incidente su beni determinati al precipuo fine della precisa e puntuale localizzazione di un intervento edilizio che, per natura e scopo, sia di esclusiva appropriazione e fruizione collettiva».
A ciò si aggiungono ulteriori elementi, quali la necessità dell'acquisizione pubblica dell'area, l'incompatibilità della destinazione con la proprietà privata e l'inedificabilità del bene tale da incidere in maniera significativa sul contenuto del diritto dominicale.
Se il vincolo è conformativo, esso può permanere nel tempo quale espressione della pianificazione urbanistica; se invece assume carattere espropriativo, entra in gioco il tema della sua durata e della conseguente decadenza.
Sul punto continua a rappresentare un riferimento imprescindibile la sentenza della Corte costituzionale n. 179/1999, richiamata anche dal Collegio, secondo cui non rientrano nello schema ablatorio le destinazioni urbanistiche che consentono la realizzazione delle opere anche da parte dei privati e il loro sfruttamento economico.
Quando il vincolo a verde pubblico non dimostra una reale utilizzazione del fondo
Alla luce di questo quadro normativo e giurisprudenziale, il Consiglio di Stato ha esaminato la particolare situazione oggetto del giudizio, verificando se la destinazione a verde pubblico impressa all'area potesse continuare a essere considerata una normale espressione della funzione conformativa della pianificazione urbanistica oppure se le specifiche circostanze della vicenda imponessero una valutazione differente.
Nel giudizio di primo grado il TAR aveva ritenuto che la disciplina urbanistica applicabile all'area consentisse comunque una forma di utilizzazione privata del fondo.
In particolare, il giudice aveva valorizzato le Norme Tecniche di Attuazione (NTA) che, per le aree destinate a parco pubblico, consentivano la realizzazione di attrezzature quali campi da gioco per bambini e altre opere funzionali alla fruizione dell'area.
Un passaggio dal quale invece Palazzo Spada ha preso le distanze: secondo il Collegio, infatti, la semplice possibilità di realizzare attrezzature come campi gioco per bambini non è sufficiente per dimostrare che il proprietario conservi una reale facoltà di utilizzazione economica del fondo.
La sentenza osserva infatti che la disciplina urbanistica non appare sufficientemente chiara nel consentire un'effettiva utilizzazione dell'area da parte del privato e non permette di affermare con certezza l'esistenza di uno sfruttamento «in libero regime di economia di mercato», espressione che richiama direttamente la giurisprudenza costituzionale.
Per il Consiglio, dunque, non è possibile limitarsi a una valutazione astratta della disciplina urbanistica, ma occorre verificare se il proprietario disponga realmente di possibilità di utilizzo compatibili con il mantenimento della destinazione impressa dal piano.
La precedente destinazione edificatoria assume rilievo nella valutazione del caso
Altro elemento valorizzato dalla sentenza riguarda la storia urbanistica dell'area.
Prima dell'approvazione del PEEP, infatti, i terreni ricadevano in una zona di espansione urbana e disponevano di una rilevante capacità edificatoria. La destinazione a verde pubblico era stata introdotta soltanto successivamente nell'ambito del piano attuativo, con la finalità di garantire il rispetto degli standard urbanistici del nuovo insediamento residenziale.
A ciò si aggiunge un ulteriore dato richiamato dal Collegio, ovvero il fatto che le aree dei proprietari risultavano inserite nel piano particellare di esproprio del PEEP.
Tutte queste circostanze, lette nel loro insieme, hanno contribuito a spiegare perché il giudice abbia ritenuto necessario un riesame della posizione dei proprietari.
Il peso della diversa valutazione effettuata per il terreno confinante
Nella decisione del Consiglio ha sicuramente avuto peso il trattamento riservato dall'amministrazione a un'area confinante.
Nel giudizio è infatti emerso che, per un terreno inserito nello stesso PEEP e assoggettato a una destinazione urbanistica anch'essa funzionale a finalità pubblicistiche, il Comune aveva ritenuto decaduto il vincolo e aveva approvato una proposta di piano di lottizzazione.
Secondo il Collegio questo elemento non può essere considerato irrilevante, tanto che i giudici hanno richiamato espressamente sia la precedente destinazione edificatoria dell'area sia l'approvazione del piano di lottizzazione sul fondo limitrofo.
Proprio la combinazione di tali circostanze ha reso non adeguatamente motivata la permanenza della classificazione a verde pubblico sull'area degli appellanti. Tanto che la sentenza arriva ad affermare che, nella situazione esaminata, «risulta contraddittoria la classificazione a verde pubblico rispetto agli standards».
Vincolo a verde pubblico e diritto di proprietà: quando la limitazione diventa eccessiva
Come hanno spiegato i giudici, il combinato disposto delle prescrizioni urbanistiche insistenti sull'area ha finito per «svuotare di fatto il diritto di proprietà nella sostanza del suo nucleo minimo essenziale».
L'affermazione non mette in discussione, in linea generale, la natura conformativa del vincolo a verde pubblico, ma la motivazione dell'Amministrazione non può prescindere dalle conseguenze che quella disciplina produce sul bene e dalla coerenza delle scelte pianificatorie adottate nel caso esaminato.
Di conseguenza, la qualificazione formale del vincolo non è stata ritenuta sufficiente a giustificare il diniego opposto all'istanza dei proprietari senza una più approfondita valutazione delle specifiche circostanze emerse nel giudizio.
La decisione del Consiglio di Stato: diniego alla lottizzazione annullato e rivalutazione del caso
Il Consiglio di Stato ha quindi accolto l'appello, annullando il provvedimento con cui il Comune aveva respinto l'istanza dei proprietari.
La sentenza non ha comunque riconosciuto automaticamente una nuova capacità edificatoria dell'area e non ha imposto l'approvazione del piano di lottizzazione, ma ha disposto che l'amministrazione dovrà riesaminare l'istanza e adottare una nuova determinazione espressa tenendo conto delle criticità evidenziate dal giudice.
Quindi non ogni destinazione a verde pubblico è destinata a decadere, però la qualificazione di un vincolo come conformativo non esonera l'amministrazione dal valutare attentamente la situazione specifica e dal motivare adeguatamente le proprie scelte in presenza di elementi capaci di rendere problematica la permanenza della disciplina urbanistica originariamente impressa all'area.
Nel caso esaminato, il giudice ha ritenuto decisivi la precedente destinazione edificatoria del terreno, la sua inclusione nel piano particellare di esproprio del PEEP, la mancata completa attuazione del piano e la diversa valutazione effettuata per il lotto confinante.
È stata proprio la combinazione di questi elementi a determinare l'annullamento del diniego e l'obbligo per il Comune di riesaminare l'istanza mediante un nuovo provvedimento espresso.
