Violazioni fiscali non definitivamente accertate: quando scatta davvero l’esclusione?

Quando l’importo dell’imposta non versata, risultante da una violazione fiscale non definitivamente accertata, è pari o superiore al 10% del valore dell’appalto, la stazione appaltante deve disporre automaticamente l’esclusione dell’operatore economico?

Oppure il superamento di questa soglia – prevista dall’Allegato II.10 al d.lgs. 36/2023 e calcolata al netto di sanzioni e interessi – costituisce soltanto il presupposto oggettivo per l’esercizio di una valutazione discrezionale sull’affidabilità del concorrente?

La disciplina delle gravi violazioni fiscali non definitivamente accertate si colloca all’interno di un sistema che distingue in modo netto tra le ipotesi di esclusione automatica di cui all’art. 94 e le fattispecie che, pur potendo condurre all’effetto espulsivo, richiedono una valutazione da parte della stazione appaltante.

In questo contesto, l’art. 95, comma 2, prevede l’esclusione quando la stazione appaltante ritenga che l’operatore abbia commesso gravi violazioni non definitivamente accertate in materia fiscale o contributiva. L’Allegato II.10 individua il parametro oggettivo della gravità nel superamento della soglia del 10% del valore dell’appalto, calcolata con riferimento alla sola imposta, al netto di sanzioni e interessi.

Il dato normativo presenta tuttavia una struttura bifasica: da un lato, un criterio quantitativo oggettivo che qualifica la violazione come “grave”; dall’altro, una disposizione collocata tra le cause di esclusione non automatica, che presuppone un apprezzamento da parte della stazione appaltante.

È proprio dall’interazione tra questi due elementi che nasce il problema interpretativo. Resta infatti da chiarire se il superamento della soglia del 10% esaurisca il giudizio richiesto dall’art. 95, comma 2, oppure se costituisca soltanto il presupposto per una valutazione ulteriore, incentrata sull’effettiva incidenza della violazione sull’affidabilità dell’operatore economico.

Da questa qualificazione dipendono sia l’ampiezza dell’istruttoria sia l’intensità dell’onere motivazionale gravante sulla stazione appaltante, e dunque, in definitiva, la legittimità stessa del provvedimento espulsivo.

La sentenza del TAR Lazio, sez. Roma I-bis, 29 gennaio 2026, n. 1746, affronta direttamente questa questione e offre indicazioni di particolare rilievo applicativo.

Violazioni fiscali non definitivamente accertate: il TAR sull'esclusione automatica

La controversia è sorta nell’ambito di una procedura aperta, indetta ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. 36/2023, per la stipula di un accordo quadro quadriennale di rilevante valore economico.

All’esito della fase valutativa – svolta con inversione procedimentale – l’operatore economico ricorrente era risultato primo graduato. In sede di verifica del possesso dei requisiti generali attraverso il FVOE, la stazione appaltante aveva tuttavia rilevato l’esistenza di violazioni fiscali non definitivamente accertate.

La stazione appaltante aveva proceduto alla quantificazione dell’importo rilevante ai fini dell’Allegato II.10, limitando il calcolo alla sola imposta, con esclusione di sanzioni e interessi.

Dal confronto tra l’importo così determinato e il valore complessivo dell’appalto era risultato il superamento della soglia del 10%, parametro che l’Allegato II.10 individua come indice di “gravità” della violazione.

Sulla base di tale riscontro, la stazione appaltante aveva disposto:

• l’esclusione dell’operatore economico;
• l’escussione della cauzione provvisoria;
• la segnalazione del provvedimento all’ANAC ai sensi dell’art. 222, comma 10, del Codice.

Il provvedimento espulsivo risultava fondato esclusivamente sulla riscontrata sussistenza di violazioni fiscali non definitivamente accertate di importo superiore alla soglia normativa.

Da qui era nato il ricorso, contestando la natura automatica dell’esclusione e il difetto di motivazione sull’effettiva incidenza delle violazioni sull’affidabilità dell’impresa.

Il quadro normativo

La disciplina applicabile è contenuta nell’art. 95, comma 2, del d.lgs. 36/2023, che colloca le violazioni fiscali non definitivamente accertate tra le cause di esclusione non automatica.

La norma prevede che la stazione appaltante escluda l’operatore economico qualora ritenga che lo stesso abbia commesso gravi violazioni non definitivamente accertate agli obblighi relativi al pagamento di imposte e tasse o contributi previdenziali. La disposizione rinvia all’Allegato II.10 per l’individuazione delle violazioni rilevanti e per la definizione della soglia di gravità.

L’Allegato, dopo aver precisato cosa debba intendersi per “violazione” in materia fiscale, stabilisce all’art. 3 che essa si considera grave quando comporta l’inottemperanza a un obbligo di pagamento di imposte o tasse per un importo che, con esclusione di sanzioni e interessi, sia pari o superiore al 10% del valore dell’appalto. L’art. 4 chiarisce inoltre quando la violazione possa qualificarsi come “non definitivamente accertata”.

La struttura della disciplina è dunque chiara sul piano oggettivo: il superamento della soglia del 10% qualifica la violazione come grave. Ciò che resta da definire è il significato giuridico di tale qualificazione nel sistema delle cause di esclusione.

Sotto questo profilo, la giurisprudenza ha evidenziato come l’attuale disciplina si ponga in sostanziale continuità con il previgente art. 80, comma 4, del d.lgs. 50/2016, come modificato dalla legge n. 238/2021 e integrato dal D.M. 28 settembre 2022, che già fissava la soglia del 10% del valore dell’appalto quale indice di gravità.

In quel contesto normativo, il Consiglio di Stato aveva chiarito che il superamento della soglia quantitativa non determinava un effetto espulsivo automatico, ma richiedeva una valutazione espressa e motivata circa l’incidenza della violazione sull’affidabilità dell’operatore economico. La ratio della previsione era stata ricondotta a una duplice dimensione: da un lato, la valutazione negativa sotto il profilo dell’adempimento degli obblighi fiscali; dall’altro, la prognosi sull’affidabilità finanziaria dell’impresa rispetto all’esecuzione del contratto.

Il passaggio dal d.lgs. 50/2016 al d.lgs. 36/2023 non ha inciso su questa impostazione sostanziale. La qualificazione delle fattispecie dell’art. 95 come “non automatiche” – in contrapposizione alle cause vincolate dell’art. 94 – conferma che l’esclusione presuppone un apprezzamento discrezionale tecnico, non riducibile al mero riscontro aritmetico della soglia.

È alla luce di queste coordinate normative e giurisprudenziali che deve essere letta la decisione del TAR Lazio.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente evidenziato come la stazione appaltante si fosse limitata a constatare il superamento della soglia quantitativa, facendo discendere in via sostanzialmente automatica l’effetto espulsivo, senza procedere a una valutazione concreta dell’incidenza delle violazioni sull’affidabilità dell’operatore economico.

In altri termini, la soglia è stata trattata come se fosse essa stessa la causa di esclusione, e non il presupposto per una valutazione.

Il Collegio ha richiamato l’orientamento giurisprudenziale formatosi già sotto il vigore dell’art. 80, comma 4, del d.lgs. 50/2016, ribadendo che la presenza di violazioni non definitivamente accertate, pur superiori alla soglia di gravità, non genera un automatismo espulsivo, ma richiede una valutazione espressa e motivata.

In particolare, viene richiamato il principio secondo cui “la rilevata sussistenza a carico dell’operatore economico di violazioni non definitivamente accertate, pur se quantitativamente superiori alla soglia di gravità fissata dal legislatore, non genera un effetto espulsivo automatico, ma subordinato ad una espressa e motivata valutazione della stazione appaltante in ordine alla sua incidenza negativa sulla affidabilità del concorrente”.

Il TAR ha valorizzato inoltre la ratio composita della causa escludente, già evidenziata dal Consiglio di Stato, chiarendo che essa attiene:

• a una valutazione di affidabilità sotto il profilo dell’adempimento degli obblighi fiscali;
• a una prognosi sulla capacità dell’impresa di far fronte agli oneri economici connessi all’esecuzione dell’appalto.

La sentenza richiama espressamente la necessità di un accorto bilanciamento tra l’esigenza di selezionare un partner contrattuale serio e affidabile e il principio del favor partecipationis, escludendo che un possibile indizio di inaffidabilità possa essere trasformato automaticamente in una prova certa della stessa.

In particolare, il giudizio richiesto alla stazione appaltante non può limitarsi al dato numerico, ma deve considerare le circostanze del caso concreto, tra cui:

• il numero e la natura degli inadempimenti contestati;
• la complessiva solidità economico-finanziaria dell’impresa;
• le eventuali iniziative adottate per superare la criticità rilevata;
• il valore e la complessità dell’appalto;
• la rilevanza degli interessi pubblici coinvolti.

Nel caso di specie, il Collegio ha rilevato che non risultava alcuna valutazione autonoma sull’effettiva incidenza delle violazioni fiscali sull’affidabilità dell’impresa, ma solo il riscontro del superamento della soglia del 10%. Da qui il riscontro di un vizio di carenza istruttoria e motivazionale.

La decisione non ha dunque affermato l’irrilevanza del superamento della soglia del 10%, ma ha chiarito che tale dato rappresenta soltanto il presupposto oggettivo della gravità, non il punto di arrivo del giudizio richiesto dall’art. 95, comma 2.

Conclusioni operative

Il ricorso è stato quindi accolto in riferimento alla violazione dell’art. 95, comma 2, del d.lgs. 36/2023, annullando il provvedimento di esclusione per carenza di istruttoria e di motivazione.

Non è stata messa in discussione la correttezza del calcolo della soglia né la qualificazione della violazione come “grave” ai sensi dell’Allegato II.10, quanto la mancata esplicitazione di un giudizio autonomo sull’incidenza delle violazioni fiscali sull’affidabilità dell’operatore economico.

Per le stazioni appaltanti, dalla decisione emergono alcune indicazioni operative chiare:

• il superamento della soglia del 10% del valore dell’appalto qualifica la violazione come “grave”, ma non determina automaticamente l’esclusione;
• l’art. 95, comma 2, richiede un apprezzamento discrezionale tecnico, da esercitare alla luce delle circostanze concrete;
• la motivazione deve dare conto dell’effettiva incidenza della violazione sull’affidabilità dell’impresa, non potendosi esaurire nel mero richiamo al dato quantitativo;
• eventuali ulteriori ragioni (come omissioni dichiarative) devono risultare dal provvedimento e non possono essere integrate successivamente in giudizio.

In altri termini, la soglia del 10% rappresenta il punto di partenza del ragionamento, non la sua conclusione.

Nelle cause di esclusione non automatica, la discrezionalità della stazione appaltante configura un potere che deve essere esercitato e motivato, altrimenti l’esclusione non regge al vaglio del giudice.