Una sanzione disciplinare adottata nei confronti di un dipendente che ha segnalato presunti illeciti non è automaticamente una ritorsione, ma quando vengono meno le ragioni poste a fondamento del provvedimento e non viene dimostrata l'esistenza di motivazioni estranee alla segnalazione, la valutazione cambia, soprattutto se la misura si inserisce in una successione di iniziative adottate nei confronti dello stesso lavoratore.
È attorno a questo principio che si sviluppa la Delibera ANAC del 15 settembre 2026, n. 348, con cui l'Autorità Nazionale Anticorruzione ha irrogato una sanzione amministrativa pecuniaria di 10.000 euro al Segretario generale di un Comune, firmatario di due provvedimenti disciplinari adottati nei confronti di un dipendente che aveva effettuato diverse segnalazioni di presunti illeciti.
La decisione assume particolare interesse non soltanto per l'esito del procedimento, ma soprattutto per il percorso seguito dall'Autorità nel ricostruire la natura ritorsiva delle misure e per la posizione del Segretario generale, che svolgeva anche le funzioni di Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT).
Whistleblowing negli enti locali: quando la sanzione disciplinare diventa ritorsiva
La vicenda ha preso avvio quando un dipendente comunale ha presentato al Segretario generale, anche nella veste di RPCT, diverse segnalazioni riguardanti presunte irregolarità nell'attività dell'amministrazione, alcune delle quali relative a procedure di affidamento di servizi e lavori pubblici.
Le segnalazioni sono state successivamente portate all'attenzione di ANAC e una parte significativa delle criticità rappresentate dal lavoratore ha trovato riscontro sia nelle verifiche svolte dallo stesso RPCT sia nelle istruttorie condotte dagli uffici dell'Autorità.
Nel frattempo, nei confronti del dipendente sono state adottate diverse iniziative, tra le quali due provvedimenti disciplinari: una multa pari a un'ora di retribuzione e una seconda multa pari a tre ore. Il lavoratore ha quindi chiesto ad ANAC di verificare il carattere ritorsivo delle misure adottate nei suoi confronti.
L'Autorità ha avviato un procedimento sanzionatorio ai sensi dell'art. 54-bis del D.Lgs. n. 165/2001 nei confronti del Sindaco e del Segretario generale, ma ha sospeso la parte relativa alle due sanzioni disciplinari perché sul medesimo oggetto era già pendente una controversia davanti al giudice del lavoro.
La posizione del Sindaco è stata definita separatamente con la Delibera ANAC n. 426/2024, con la quale l'Autorità ha qualificato come ritorsivo un diverso provvedimento e ha applicato una sanzione di 5.000 euro.
Per il Segretario generale il procedimento è stato invece riattivato dopo il passaggio in giudicato della sentenza della Corte d'Appello che ha definito il contenzioso sulle due sanzioni disciplinari.
Whistleblowing: quale disciplina si applica alle segnalazioni precedenti al D.Lgs. n. 24/2023
Prima di entrare nel merito, ANAC ha individuato la normativa applicabile, considerato che la vicenda ricade nel regime transitorio tra il precedente art. 54-bis del D.Lgs. n. 165/2001 e il sistema introdotto dal D.Lgs. n. 24/2023.
L'art. 24 del D.Lgs. n. 24/2023 stabilisce che alle segnalazioni effettuate prima dell'operatività della nuova disciplina continuano ad applicarsi le disposizioni previgenti espressamente richiamate dalla norma.
Per questo motivo ANAC ha applicato ratione temporis l'art. 54-bis del D.Lgs. n. 165/2001, compreso il relativo sistema di tutela contro le misure discriminatorie o ritorsive.
Quando il dipendente può essere considerato whistleblower
Una parte significativa della delibera riguarda proprio la qualifica del dipendente come whistleblower, che il Segretario generale ha contestato sulla base di diversi argomenti.
ANAC ha escluso innanzitutto che la tutela possa venir meno perché alcune segnalazioni sono state effettuate durante un periodo di malattia: ciò che assume rilievo è l'esistenza del rapporto di lavoro e il fatto che le informazioni siano state acquisite nel contesto lavorativo.
Neppure è necessario che tutte le circostanze segnalate risultino successivamente vere in ogni loro parte. Secondo l'Autorità, è sufficiente che il segnalante, sulla base di dati oggettivi, abbia un ragionevole convincimento circa la veridicità e la rilevanza delle informazioni rispetto alla tutela dell'interesse pubblico perseguita dalla disciplina.
Nel caso esaminato, peraltro, una parte significativa delle anomalie indicate dal dipendente ha trovato riscontro nelle verifiche successive.
Whistleblowing e destinatari della segnalazione: quando la tutela resta valida
Un ulteriore profilo ha riguardato una segnalazione trasmessa non soltanto al RPCT, ma anche al Sindaco e alla Giunta comunale, circostanza che, secondo la difesa del Segretario generale, avrebbe fatto venir meno il requisito della riservatezza.
ANAC non ha condiviso questa ricostruzione e ha rilevato che la segnalazione è stata comunque presentata al RPCT, mentre il coinvolgimento di altri soggetti interni all'amministrazione ha trovato spiegazione nel fatto che il lavoratore non aveva ricevuto riscontro sulle precedenti segnalazioni.
La trasmissione della segnalazione anche ad altri soggetti interni all'ente, quindi, non determina automaticamente la perdita della protezione quando ricorrono ragioni che rendono tale modalità proporzionata e adeguata rispetto alle circostanze del caso.
Sanzione disciplinare al whistleblower: quando il nesso con la segnalazione è accertato dal giudice
La prima sanzione è stata adottata contestando al dipendente il linguaggio utilizzato all'interno di una delle segnalazioni. Su questo punto la Corte d'Appello ha confermato l'annullamento già disposto in primo grado, ha riconosciuto al lavoratore la qualifica di whistleblower e ha ritenuto illegittima la sanzione perché adottata proprio in conseguenza della segnalazione, escludendo inoltre la violazione del limite della continenza.
ANAC ha quindi preso atto del fatto che il nesso causale tra segnalazione e provvedimento disciplinare è stato oggetto di un accertamento giudiziale definitivo.
L'Autorità ha richiamato anche l'art. 54-bis, comma 9, del D.Lgs. n. 165/2001, secondo cui la tutela del segnalante viene meno soltanto in presenza dell'accertamento, anche con sentenza di primo grado, della responsabilità penale per calunnia o diffamazione oppure della responsabilità civile per lo stesso titolo nei casi di dolo o colpa grave.
ANAC ha inoltre escluso che la limitata entità economica della multa possa rendere irrilevante la misura, perché un provvedimento disciplinare è comunque idoneo a produrre conseguenze ulteriori sulla posizione professionale del lavoratore.
Sanzione disciplinare annullata: quando può essere considerata ritorsiva
Più articolata è la valutazione della seconda sanzione, adottata per la presunta mancata comunicazione della prosecuzione della malattia, anche questa annullata dalla Corte d'Appello.
A differenza della prima sanzione, però, il giudice non ha qualificato direttamente questa misura come ritorsiva ai sensi dell'art. 54-bis. È stata ANAC, dopo la riattivazione del procedimento, a compiere questa ulteriore valutazione.
L'annullamento giudiziale non costituisce di per sé una prova automatica della ritorsione, ma il suo contenuto può assumere un peso determinante quando elimina la ragione utilizzata per giustificare il provvedimento e viene quindi meno l'elemento attraverso il quale dimostrare l'esistenza di una causa autonoma ed estranea alle segnalazioni.
Ritorsione nel whistleblowing: onere della prova e indizi valutati da ANAC
La disciplina applicabile pone a carico dell'amministrazione l'onere di dimostrare che le misure adottate nei confronti del segnalante sono motivate da ragioni estranee alla segnalazione.
ANAC ha inoltre ricordato che l'intento ritorsivo può essere ricostruito attraverso indizi gravi, precisi e concordanti, da valutare sulla base delle circostanze proprie della singola vicenda.
Nel caso esaminato, l'Autorità ha attribuito rilievo alla prossimità temporale tra le segnalazioni e i procedimenti disciplinari, all'assenza di precedenti sanzioni nei confronti del lavoratore, all'infondatezza della ragione posta alla base della seconda multa, all'identità del soggetto che ha adottato entrambe le misure e alla sua conoscenza diretta delle segnalazioni.
ANAC ha considerato anche le ulteriori iniziative adottate nei confronti del dipendente, tra le quali il mancato conferimento della precedente posizione di responsabilità, già dichiarato ritorsivo con la Delibera n. 426/2024, e un ulteriore procedimento disciplinare successivamente archiviato, valorizzandole nel quadro complessivo degli elementi utili a ricostruire la vicenda.
Le due sanzioni, quindi, non sono state considerate come episodi isolati, ma sono state lette come parte di una sequenza di iniziative adottate dallo stesso soggetto nei confronti del medesimo segnalante.
A fronte di questo quadro, ANAC ha ritenuto che il Segretario generale non abbia fornito elementi sufficienti per dimostrare che le iniziative disciplinari fossero fondate su ragioni effettivamente estranee alle segnalazioni.
Segretario generale e RPCT: perché il doppio ruolo pesa sulla valutazione della ritorsione
Nella valutazione della gravità della condotta ha assunto particolare peso anche la posizione istituzionale del soggetto che ha adottato le misure.
Il Segretario generale svolgeva anche le funzioni di RPCT e, in questa veste, ha ricevuto direttamente le segnalazioni ed era chiamato a gestirle nell'ambito del sistema di prevenzione della corruzione e di protezione del segnalante; allo stesso tempo, nella veste di Segretario generale, ha esercitato personalmente il potere disciplinare nei confronti dello stesso lavoratore.
ANAC ha valorizzato questa sovrapposizione di ruoli ai fini della valutazione dell'elemento soggettivo e della graduazione della sanzione, tenendo conto anche del comportamento successivo del RPCT e della mancata comunicazione al dipendente degli esiti delle verifiche, nonostante la precedente raccomandazione formulata dall'Autorità.
Whistleblowing e ritorsioni, la decisione di ANAC: sanzione di 10.000 euro al Segretario generale
Al termine dell'istruttoria, ANAC ha preso atto dell'accertamento giudiziale della natura ritorsiva della prima sanzione e dell'annullamento della seconda misura, sulla quale ha poi svolto una propria autonoma valutazione, arrivando a dichiararne la natura ritorsiva.
Ritenendo che il Segretario generale non abbia fornito la prova dell'esistenza di ragioni estranee alle segnalazioni e valutando complessivamente la gravità della condotta, l'Autorità ha applicato una sanzione amministrativa pecuniaria di 10.000 euro, ai sensi dell'art. 54-bis, comma 6, primo periodo, del D.Lgs. n. 165/2001.
L'accertamento della ritorsione non dipende quindi dalla sola successione tra segnalazione e misura sfavorevole, ma richiede una valutazione complessiva delle motivazioni addotte, della sequenza delle iniziative, del ruolo dei soggetti coinvolti e, soprattutto, della capacità di dimostrare che il provvedimento adottato nei confronti del segnalante è fondato su ragioni realmente indipendenti dall'attività di whistleblowing.
