Lottizzazione abusiva, niente accertamento di conformità per le opere realizzate

Le opere realizzate su una lottizzazione abusiva non solo sono insanabili, ma la confisca dell’area in cui sorgono è legittima. Sono questi i principi alla base della sentenza n. 18527/2022 della Corte di Cassazione, a seguito al ricorso contro la sentenza della Corte d’Appello di Napoli, che aveva riconosciuto gli imputati responsabili del reato di cui all'art. 44 lett. c) in relazione all'art. 30 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), quali proprietari o successivi acquirenti dell'originario appezzamento di terreno sul quale era stata realizzata una lottizzazione abusiva, mediante il frazionamento e i successivi atti di compravendita del terreno in dieci particelle con destinazione a scopo edificatorio.

Sull’area era stata anche creata una strada in terra battuta, il collegamento alla rete fognaria, l’allacciamento abusivo alla rete elettrica e telefonica; inoltre erano stati realizzati dei manufatti, alcuni completi ed altri in corso d'opera, insieme ad opere di recinzione e delimitazione delle particelle. Nella sentenza era stata prevista anche la demolizione delle opere e la confisca di tutta l'area.

Lottizzazione abusiva: materiale, negoziale e mista

Nel valutare il caso, la Corte di Cassazione ha ricordato i presupposti su cui si fonda la lottizzazione abusiva. In particolare, l'art. 30, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001, dispone che:

«Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio:

• quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabiliti dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione;
• nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.».

La prima ipotesi, quella costituita dalla realizzazione di opere comportanti trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni, è definita "lottizzazione materiale"; l'altra ipotesi, quella integrata dal frazionamento dei suoli, è invece definita "lottizzazione negoziale".

Inoltre, integra il reato di lottizzazione abusiva anche la cosiddetta lottizzazione "mista", consistente nell'attività negoziale di frazionamento di un terreno in lotti e nella sua successiva edificazione; tale terza tipologia della lottizzazione abusiva è, quindi, caratterizzata dalla compresenza delle attività negoziali e materiali integranti le prime due ipotesi di lottizzazione abusiva.

La Corte stessa ha precisato che la "lottizzazione materiale", si ha quando l'intervento è idoneo a pregiudicare la riserva pubblica di programmazione territoriale, presupponendo la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria, o comunque quando si verifica un mutamento dell'assetto territoriale che implica la necessità di predisporre nuove opere di urbanizzazione o di potenziare quelle esistenti.

La lottizzazione negoziale non deve necessariamente avvenire mediante apposita operazione catastale che preceda le vendite o comunque gli atti di disposizione, ma può realizzarsi con ogni altra forma di suddivisione fattuale in lotti di una più ampia estensione territoriale, comunque predisposta o attuata ed anche se avvenuta in forma non catastale. Può configurarsi, perciò, lottizzazione negoziale anche nell'ipotesi in cui venga stipulato un solo atto di trasferimento a più acquirenti, i quali pervengano nella disponibilità e/o nel godimento di quote di un terreno indiviso.

Il reato di lottizzazione abusiva è configurabile con riferimento a zone di nuova espansione o scarsamente urbanizzate relativamente alle quali sussiste un'esigenza di raccordo con il preesistente aggregato abitativo e di potenziamento delle opere di urbanizzazione, ragion per cui va escluso nel caso di zone completamente urbanizzate.

Il caso in esame

Secondo gli ermellini, la sentenza impugnata si è attenuta a tali principi: gli imputati hanno realizzato una lottizzazione abusiva del terreno, sia negoziale che materiale, in qualità di proprietari o successivi acquirenti dell'originario appezzamento di terreno sul quale è stato accertato sia il frazionamento e la vendita del terreno finalizzato alla trasformazione edilizia, che l'inizio delle opere di edificazione dell'area.

Le opere erano state realizzate abusivamente, in assenza di titolo abilitativo, in violazione del piano regolatore generale ed in carenza del piano di lottizzazione; inoltre, si era determinata una trasformazione urbanistica od edilizia del terreno a scopo edificatorio attraverso il conferimento all'area di un diverso assetto urbanistico (destinazione ad uso residenziale di zona non avente tale destinazione), con realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria.

Il momento consumativo del reato di lottizzazione abusiva

La Corte ha anche spiegato che, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità, il momento di consumazione del reato di lottizzazione abusiva, da cui inizia a decorrere il termine per la prescrizione, si individua nella data del compimento dell'ultimo atto integrante la condotta illecita, che può consistere nella stipulazione di atti di trasferimento, evidentemente nel solo caso di lottizzazione negoziale, ovvero nell'esecuzione di opere di urbanizzazione ovvero ancora nell'ultimazione dei manufatti che compongono l'insediamento, nel caso di lottizzazione materiale o mista.

La contravvenzione di lottizzazione abusiva è "reato progressivo nell'evento", e in proposito le Sezioni Unite della Corte Suprema hanno rilevato che: "sussiste il reato di lottizzazione abusiva anche quando l'attività posta in essere sia successiva agli atti di frazionamento o ad opere già eseguite, perché tali attività iniziali, pur integrando la configurazione del reato, non definiscono l'iter criminoso che si perpetua negli interventi che incidono sull'assetto urbanistico”.

Ai fini della prescrizione del reato di lottizzazione non conta, pertanto, il momento nel quale è stata tenuta la specifica condotta di partecipazione, bensì quella di consumazione del reato stesso che può perfezionarsi anche ad anni di distanza. Quindi momento consumativo del reato di lottizzazione abusiva "mista" - come nel caso in esame - si individua, per tutti coloro che concorrono o cooperano nel reato, nel compimento dell'ultimo atto integrante la condotta illecita, che può consistere nella stipulazione di atti di trasferimento, nell'esecuzione di opere di urbanizzazione o nell'ultimazione dei manufatti che compongono l'insediamento.

Lottizzazione abusiva e confisca urbanistica

In riferimento alla misura ablatoria, gli ermellini hanno ribadito che, ai fini della valutazione della conformità della confisca al principio di protezione della proprietà di cui all'art. 1 del Prot. n. 1 CEDU, per il quale «Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale. Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l'uso dei beni in modo conforme all'interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende.», assume rilievo anche l'aspetto dell'individuazione dei beni oggetto della misura, nel senso che il provvedimento ablatorio è legittimo se limitato ai beni immobili direttamente interessati dall'attività lottizzatoria e ad essa funzionali.

È conforme al principio di protezione della proprietà di cui all'art. 1 del Prot. n. 1 CEDU, la confisca di tutta l'area oggetto della lottizzazione, compresi gli edifici sulla stessa realizzati, laddove la complessiva operazione edilizia realizzata abbia determinato il completo stravolgimento della destinazione urbanistica dei terreni, modificandola.

Nel caso in esame, per effetto dei frazionamenti dei terreni oggetto della lottizzazione e della successiva attività edificatoria era stata stravolta la destinazione di tutta l'area oggetto della lottizzazione (destinazione ad uso residenziale di una zona che tale destinazione non aveva), con la conseguente legittimità della misura ablativa, in quanto disposta in relazione a un'area tutta completamente e direttamente interessata dalla attività di lottizzazione abusiva, comprese le opere abusive realizzate al suo interno, facenti parte del programma lottizzatorio e concorrenti nella modificazione della destinazione urbanistica dell'area e della sua utilizzazione.

Per altro la semplice demolizione del muro di recinzione realizzata da un ricorrente non concorre all’annullamento della confisca, perché si tratta di un intervento parziale: è solo l’effettiva ed integrale eliminazione di tutte le opere e dei frazionamenti eseguiti in attuazione dell'intento lottizzatorio, cui sia conseguita, in assenza di definitive trasformazioni del territorio, la ricomposizione fondiaria e catastale dei luoghi nello stato preesistente accertata nel giudizio, a rendere superflua la confisca dei terreni perché misura sproporzionata alla luce dei parametri di valutazione del principio di protezione della proprietà di cui all'art. 1 del Prot. n. 1 della Convenzione EDU.

Confisca e sanatoria edilizia

Inoltre secondo i ricorrenti l'intervenuto mutamento dello strumento urbanistico, quale positiva valutazione dell'amministrazione comunale successiva all'intervento lottizzatorio, avrebbe impedito la confisca dell'area. Secondo la Corte questo non è possibile: può incidere sulla confisca correlata al reato di lottizzazione abusiva solo uno specifico atto dell'autorità amministrativa competente che riconosca ex post la conformità della lottizzazione agli strumenti urbanistici generali vigenti sul territorio.

Il sopravvenuto rilascio di un permesso di costruire può eventualmente legittimare, ricorrendone i presupposti, soltanto le opere che costituiscono oggetto della lottizzazione, ma non comporta alcuna valutazione di conformità di tutta la lottizzazione alle scelte generali di pianificazione urbanistica, con la conseguenza che il rilascio di più titoli abilitativi nell'area interessata da una lottizzazione abusiva non rende lecita tale attività.

Come spiega la Corte, in presenza di una lottizzazione abusiva deve escludersi la possibilità di sanatoria, disciplinata dall'art. 36 del Testo Unico dell'edilizia delle opere realizzate in assenza di titolo abilitativo conseguente ad accertamento di conformità, dal momento che dette opere sono senz'altro non conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della loro realizzazione, sicché le stesse non sono sanabili, così come non è sanabile la lottizzazione abusiva; ed è solo per effetto di un legittimo rilascio della concessione in sanatoria per condono che è possibile rivisitare la questione riguardante la confisca dei manufatti abusivamente realizzati a seguito di lottizzazione abusiva, in quanto il titolo abilitativo sopravvenuto legittima soltanto l'opera edilizia come tale, ma non si estende alla lottizzazione, perché la concessione non ha una funzione strumentale urbanistica di pianificazione dell'uso del territorio.

La positiva valutazione dell'amministrazione successiva all'intervento lottizzatorio- correlata al rilascio di autorizzazione ex post a lottizzare o di permessi di costruire in sanatoria - non produce effetti estintivi del reato, ma può incidere sulla confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere realizzate, evidenziando la necessità di coordinamento tra pronuncia del giudice penale e provvedimento amministrativo, con conseguenze diverse.

Tale verifica di compatibilità tra i due provvedimenti non può, comunque, risolversi in una mera presa d'atto dell'esistenza di un provvedimento della pubblica amministrazione incompatibile con quanto disposto dal giudice penale, ma richiede al contrario, un’effettiva verifica della incompatibilità che deve necessariamente tenere conto dell'intero complesso normativo che regola la materia urbanistica.

Nel caso in esame, non risulta comprovata una specifica valutazione positiva a posteriori effettuata da parte della pubblica amministrazione successivamente all'intervento lottizzatorio, né con riferimento alla lottizzazione né con riferimento alle opere realizzate, e quindi il ricorso è stato dichiarato inammissibile.

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