Abusi edilizi, nessun termine di prescrizione per l'ordine di demolizione
05/04/2019
L'ordine di demolizione di un manufatto abusivo, disposto con sentenza di condanna per reato edilizio, non è soggetto alla prescrizione quinquennale stabilita per le sanzioni amministrative dall'art. 28 della Legge n. 689/1981, né è estinto dalla morte del reo sopravvenuta alla irrevocabilità della sentenza, non avendo natura penale ma di sanzione amministrativa accessoria.
Lo ha ribadito la Suprema Corte di Cassazione con la sentenza n. 14602 del 26 febbraio 2019 con la quale ha rigettato il ricorso presentato avverso l'ordinanza del giudice che aveva a sua volta respinto l'istanza volta ad ottenere la revoca o la sospensione dell'esecuzione dell'ordine di demolizione di un manufatto abusivo, emessa dallo stesso giudice per il reato di costruzione in assenza di concessione edilizia e divenuta definitiva.
Avverso questa ordinanza il ricorrente, tra le altre cose, ha contestato:
- l'omessa motivazione con riguardo all'eseguibilità della demolizione nonostante l'intervenuta acquisizione al patrimonio del Comune dell'edificio e dell'area di sedime;
- un vizio di motivazione per aver il giudice omesso di valutare che la morte del correo avrebbe estinto la pena accessoria anche nei confronti del condannato non deceduto e che la sanzione era comunque da ritenersi soggetta alla prescrizione quinquennale e quindi estinta.
La sentenza della Cassazione
In riferimento alla prima contestazione, i giudici hanno ricordato che la revoca dell'ordine di demolizione delle opere abusive (art. 31 d.P.R. n. 380/2001) postula una sopravvenuta incompatibilità con atti amministrativi della competente autorità, che abbiano conferito all'immobile una diversa destinazione o ne abbiano sanato l'abusività, fermo restando il potere-dovere del giudice dell'esecuzione di verificare la legittimità del provvedimento sotto il duplice profilo della sussistenza dei presupposti per la sua emanazione e dei requisiti di forma e di sostanza richiesti dalla legge per il corretto esercizio del potere di rilascio. Inoltre, l'acquisizione dell'immobile al patrimonio del Comune non è ostativa all'esecuzione della demolizione, posto che, sino a quando non sia intervenuta una delibera dell'ente locale che dichiari l'esistenza di prevalenti interessi pubblici al mantenimento delle opere abusive, è sempre possibile per il condannato chiedere al Comune stesso l'autorizzazione a procedere alla demolizione a propria cura e spese e, per il pubblico ministero, procedere a spese del condannato.
Per quanto concerne l'ultima doglianza, gli ermellini hanno osservato che nella giurisprudenza di legittimità è consolidato il principio per il quale l'ordine di demolizione del manufatto abusivo, disposto con la sentenza di condanna per reato edilizio, non è estinto dalla morte del reo sopravvenuta alla irrevocabilità della sentenza, non avendo natura penale ma di sanzione amministrativa accessoria né è sottoposto alla disciplina della prescrizione stabilita dall'art. 173 cod. pen. per le sanzioni penali, avendo natura di sanzione amministrativa a carattere ripristinatorio, priva di finalità punitive e con effetti che ricadono sul soggetto che è in rapporto col bene, indipendentemente dal fatto che questi sia l'autore dell'abuso.
L'ordine di demolizione non è neppure soggetto alla prescrizione stabilita dall'art. 28 legge 24 novembre 1981, n. 689, che riguarda unicamente le sanzioni pecuniarie con finalità punitiva. La conclusione, del resto, non comporta conseguenze irragionevoli o altrimenti foriere di insinuare dubbi di legittimità costituzionale anche in relazione alla disciplina convenzionale invocata in ricorso. Si è infatti affermato che è manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale, per violazione degli artt. 3 e 117 Cost., dell'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, per mancata previsione di un termine di prescrizione dell'ordine di demolizione del manufatto abusivo disposto con la sentenza di condanna, in quanto le caratteristiche di detta sanzione amministrativa (che assolve ad una funzione ripristinatoria del bene leso, configura un obbligo di fare per ragioni di tutela del territorio, non ha finalità punitive ed ha carattere reale, producendo effetti sul soggetto che si trova in rapporto con il bene, anche se non è l'autore dell'abuso) non consentono di ritenerla "pena" nel senso individuato dalla giurisprudenza della Corte EDU, e, pertanto, è da escludere sia la irragionevolezza della disciplina che la riguarda rispetto a quella delle sanzioni penali soggette a prescrizione, sia una violazione del parametro interposto di cui all'art. 117 Cost.
Ritenendo possa essere utile, riportiamo di seguito il testo dell'art. 31 del D.P.R. n. 380/2001.
Art. 31 (L) - Interventi eseguiti in assenza di permesso
di costruire, in totale difformità o con variazioni
essenziali
1. Sono interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di
costruire quelli che comportano la realizzazione di un organismo
edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche,
planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso
stesso, ovvero l'esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti
indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o
parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente
utilizzabile.
2. Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale,
accertata l'esecuzione di interventi in assenza di permesso, in
totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali,
determinate ai sensi dell’articolo 32, ingiunge al proprietario e
al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione, indicando
nel provvedimento l’area che viene acquisita di diritto, ai sensi
del comma 3.
3. Se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al
ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni
dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonché quella
necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla
realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di
diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L'area acquisita
non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva
superficie utile abusivamente costruita.
4. L'accertamento dell'inottemperanza alla ingiunzione a demolire,
nel termine di cui al comma 3, previa notifica all'interessato,
costituisce titolo per l'immissione nel possesso e per la
trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita
gratuitamente.
4-bis. L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga
una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra
2.000 euro e 20.000 euro, salva l'applicazione di altre misure e
sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi
realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2
dell'articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio
idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella
misura massima. La mancata o tardiva emanazione del provvedimento
sanzionatorio, fatte salve le responsabilità penali, costituisce
elemento di valutazione della performance individuale nonché di
responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del
dirigente e del funzionario inadempiente.
4-ter. I proventi delle sanzioni di cui al comma 4-bis spettano al
comune e sono destinati esclusivamente alla demolizione e
rimessione in pristino delle opere abusive e all'acquisizione e
attrezzatura di aree destinate a verde pubblico.
4-quater. Ferme restando le competenze delle regioni a statuto
speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano, le
regioni a statuto ordinario possono aumentare l'importo delle
sanzioni amministrative pecuniarie previste dal comma 4-bis e
stabilire che siano periodicamente reiterabili qualora permanga
l'inottemperanza all'ordine di demolizione.
5. L'opera acquisita è demolita con ordinanza del dirigente o del
responsabile del competente ufficio comunale a spese dei
responsabili dell'abuso, salvo che con deliberazione consiliare non
si dichiari l'esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre
che l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici,
ambientali o di rispetto dell’assetto idrogeologico.
6. Per gli interventi abusivamente eseguiti su terreni sottoposti,
in base a leggi statali o regionali, a vincolo di inedificabilità,
l'acquisizione gratuita, nel caso di inottemperanza all'ingiunzione
di demolizione, si verifica di diritto a favore delle
amministrazioni cui compete la vigilanza sull'osservanza del
vincolo. Tali amministrazioni provvedono alla demolizione delle
opere abusive ed al ripristino dello stato dei luoghi a spese dei
responsabili dell'abuso. Nella ipotesi di concorso dei vincoli,
l'acquisizione si verifica a favore del patrimonio del comune. (per
la repressione nelle zone protette si veda l'art. 2 legge n. 426
del 1998)
7. Il segretario comunale redige e pubblica mensilmente, mediante
affissione nell'albo comunale, i dati relativi agli immobili e alle
opere realizzati abusivamente, oggetto dei rapporti degli ufficiali
ed agenti di polizia giudiziaria e delle relative ordinanze di
sospensione e trasmette i dati anzidetti all'autorità giudiziaria
competente, al presidente della giunta regionale e, tramite
l’ufficio territoriale del governo, al Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti.
8. In caso d'inerzia, protrattasi per quindici giorni dalla data di
constatazione della inosservanza delle disposizioni di cui al comma
1 dell'articolo 27, ovvero protrattasi oltre il termine stabilito
dal comma 3 del medesimo articolo 27, il competente organo
regionale, nei successivi trenta giorni, adotta i provvedimenti
eventualmente necessari dandone contestuale comunicazione alla
competente autorità giudiziaria ai fini dell'esercizio dell'azione
penale.
9. Per le opere abusive di cui al presente articolo, il giudice,
con la sentenza di condanna per il reato di cui all'articolo 44,
ordina la demolizione delle opere stesse se ancora non sia stata
altrimenti eseguita.
9-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche
agli interventi edilizi di cui all'articolo 23, comma 01.
A cura di Redazione LavoriPubblici.it
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