Congruità manodopera e CCNL diverso: necessario provare l'equivalenza
Il Consiglio di Stato ricorda che l’operatore può scegliere un CCNL diverso, ma deve provarne l’equivalenza e la coerenza con l’appalto, pena l’esclusione
Sebbene nel Codice dei Contratti Pubblici residuino margini per l’operatore economico nella scelta del CCNL da utilizzare per la formulazione dell’offerta, la libertà d’impresa non può prevalere sugli obblighi imposti dalla stazione appaltante in tema di tutele minime e continuità del personale.
Lo ha ribadito il Consiglio di Stato con la sentenza del 20 novembre 2025, n. 9075, chiarendo che, quando l’impresa non dimostra in sede di verifica di congruità della manodopera l’equivalenza delle tutele rispetto al contratto collettivo richiamato negli atti di gara, la stazione appaltante non ha alternative: l’esclusione dalla procedura diventa inevitabile.
Congruità della manodopera e coerenza del CCNL: il Consiglio di Stato conferma l’esclusione dell’operatore economico
La controversia riguardava l’esclusione di un operatore economico da una procedura per l’affidamento di servizi nella quale il disciplinare aveva individuato come contratto collettivo di riferimento il CCNL Multiservizi.
L’impresa, pur ritenendo di poter garantire i livelli retributivi e le condizioni normative richieste, aveva scelto un CCNL diverso per costruire la propria offerta economica.
Durante la verifica di congruità della manodopera, però, non aveva fornito la necessaria prova dell’equivalenza delle tutele rispetto a quelle previste dal CCNL indicato dalla stazione appaltante, né la dimostrazione della piena coerenza tra il contratto applicato e l’oggetto dell’appalto.
L’amministrazione aveva quindi disposto l’esclusione, decisione confermata dal TAR e successivamente sottoposta al vaglio dei giudici di Palazzo Spada, che l'hanno pienamente avallata.
Quadro normativo di riferimento
Il quadro interpretativo si innesta su due pilastri del d.lgs. n. 36/2023:
- art. 11, comma 3, che riconosce la libertà dell’operatore economico di applicare un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante, purché sia garantita la “necessaria coerenza” con l’oggetto del contratto e il rispetto dei livelli minimi salariali e normativi previsti dal contratto di riferimento;
- art. 41, comma 13, che qualifica il costo della manodopera come voce non ribassabile, da valutare sulla base dei valori dei CCNL maggiormente applicati nel settore.
A questi elementi si aggiunge il principio di continuità occupazionale, coerente con l’art. 11, comma 4, che impone all’aggiudicatario il mantenimento dei livelli occupazionali e delle condizioni contrattuali minime, aspetto particolarmente rilevante negli appalti ad alta intensità di manodopera.
I principi espressi nella sentenza
La decisione concentra l’attenzione su due aspetti centrali: la prevalenza della tutela dei lavoratori sul margine di autodeterminazione dell’impresa nella scelta del CCNL e la rilevanza dell’obbligo di continuità occupazionale.
Libertà d’impresa e tutela dei lavoratori
Il Consiglio di Stato precisa che la scelta di un CCNL diverso da quello indicato nel bando non è di per sé causa di esclusione, ma comporta un onere probatorio significativo.
L’operatore deve dimostrare:
- la piena equivalenza delle tabelle retributive;
- la corrispondenza di ferie, permessi, indennità e progressioni;
- la compatibilità del contratto con gli obblighi di assorbimento del personale.
L’assenza di tale dimostrazione compromette la congruità del costo della manodopera e rende l’offerta non conforme ai requisiti di gara.
Continuità occupazionale e CCNL di riferimento
Particolarmente rilevante è la clausola che imponeva il mantenimento in organico, senza periodo di prova, di tutti gli addetti già presenti nell’appalto, con un numero di ore non inferiore a quello svolto in precedenza.
Per il Collegio, tale previsione confermava la pertinenza del CCNL Multiservizi al servizio oggetto di affidamento.
Se l’operatore decide di applicare un CCNL diverso, deve dimostrare puntualmente che quest’ultimo permette comunque di rispettare integralmente gli obblighi di riassorbimento, le equivalenze retributive e le garanzie normative e previdenziali.
Nel caso di specie, questa dimostrazione non era stata fornita.
Conclusioni
Il Consiglio di Stato ha quindi respinto il ricorso, confermando l’esclusione dell’impresa e ribadendo tre principi applicativi fondamentali:
- l’operatore può applicare un contratto collettivo diverso da quello richiamato negli atti di gara, ma deve provare l’equivalenza delle tutele;
- è a suo carico l’onere di dimostrare documentalmente che il CCNL scelto è coerente con l’oggetto dell’appalto;
- la mancata dimostrazione dell’equivalenza comporta l’esclusione dalla procedura, anche in assenza di ribassi anomali.
Nel caso concreto, l’impresa non aveva provato né la coerenza del CCNL utilizzato né l’allineamento delle condizioni garantite ai lavoratori, rendendo pienamente legittima l’esclusione disposta in sede di verifica di congruità.
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