Opere pubbliche, si allungano i tempi per la progettazione e la realizzazione

E' drammatico il quadro che emerge dal Rapporto 2014 del Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione economica relativo ai tempi di attuazione e di spesa delle opere pubbliche. Il rapporto mette in luce tutte le difficoltà incontrate in Italia nel dare esecuzione a programmi di investimenti pubblici in modo efficiente (capacità di accrescere la quantità o la qualità delle realizzazioni o dei risultati senza aumentare le risorse utilizzate) ed efficace (capacità di produrre le realizzazioni ed i risultati attesi).

Il Rapporto ha evidenziato che i tempi di attuazione delle opere sono lunghi, e spesso si accompagnano ad un aumento dei costi delle opere, e quindi ad una crescita delle risorse che il pubblico deve investire per il loro completamento. Il Rapporto unitamente agli esiti delle verifiche preliminari effettuate dall'Autorità Anti Corruzione (ANAC) sulle varianti in corso d'opera trasmesse dalle Stazioni Appaltanti (clicca qui) mette in luce uno dei problemi principali che sta vivendo il nostro Paese: la scarsa attenzione alla fase di progettazione.

Oggi, sacrificando non solo la qualità delle opere ma anche la loro piena realizzazione, la tendenza delle pubbliche amministrazione va verso il risparmio nella fase di progettazione, affidando in house ogni lavoro o aggiudicando le gare con ribassi che definire "anomali" è un eufemismo. Non volendo entrare nel merito dell'incentivo, risulta difficile pensare che all'interno della P.A. ci possano essere tutte quelle professionalità, sufficientemente aggiornate, che possano far fronte alle diverse complessità che appartengono ad una seria fase di programmazione e progettazione di un intervento. Per quanto riguarda i ribassi, è sotto gli occhi di tutti il livello raggiunto dalle libere professioni tecniche.

L'allungamento dei tempi di esecuzione o addirittura l'alto numero di opere incompiute del nostro Paese evidenzia la necessità di un cambiamento radicale della cultura progettuale.

Interessante è anche il dettaglio che riguarda la rilevanza dei tempi di attraversamento sulla durata complessiva delle opere. Tali tempi sono dati dall'intervallo temporale che intercorre tra la fine di una fase e l'inizio della fase successiva e sono riconducibili ad un insieme di attività prevalentemente amministrative necessarie per la prosecuzione del percorso attuativo di un'opera. Il valore del loro peso è stato calcolato mettendo a rapporto, per ciascuna fase, la durata dei tempi di attraversamento e la durata totale della fase, comprensiva quindi dei tempi di attraversamento.


Considerando solamente le fasi che effettivamente sono inframmezzate dai tempi di attraversamento (progettazione e affidamento), il peso dei tempi di attraversamento è complessivamente pari al 61 per cento, la durata lorda è quindi pari a circa 2,6 volte la durata netta.
La progettazione preliminare è la fase caratterizzata dal maggior peso dei tempi di attraversamento, poiché il 75% della relativa durata è impiegato in attività collaterali diverse da quelle strettamente connesse con la progettazione; i dati mostrano che la durata complessiva della fase comprensiva dei tempi di attraversamento è pari quasi a quattro volte quella della fase in senso stretto.
Il peso dei tempi di attraversamento sulla progettazione totale è pari al 64% con la conseguenza che la durata al lordo dei tempi di attraversamento è pari a oltre due volte e mezza quella al netto. La fase di affidamento lavori risulta invece quasi raddoppiata considerando i tempi di attraversamento.
La rilevanza dei tempi di attraversamento diminuisce al crescere dell'importo, passando nel complesso dal 72% per la classe di importo minore di 100 mila euro al 45% per la classe di importo superiore a 100 milioni di euro. Tale andamento si giustifica con la rigidità che evidentemente caratterizza i tempi di attraversamento al variare dell'importo dell'opera.


Il commento del Consiglio Nazionale degli Ingegneri
Dal Rapporto del Dipartimento delle Politiche di Sviluppo (DPS) emerge come i tempi mediamente necessari in Italia per la progettazione e la realizzazione di opere pubbliche continuino ad allungarsi. Uno dei punti deboli - sottolinea il Consiglio Nazionale degli Ingegneri (CNI) - è la difficoltà delle Amministrazioni pubbliche di operare secondo criteri di efficacia e di efficienza.

"Il nostro codice dei contratti - fa notare Armando Zambrano, presidente del CNI - continua a voler considerare prioritario l'affidamento della progettazione agli uffici interni della Pubblica Amministrazione, considerando residuale l'affidamento degli incarichi ai professionisti esterni. In realtà questi uffici dovrebbero essere impegnati soprattutto nella programmazione e nel controllo degli appalti. Lo stesso incentivo del 2% che gli viene riconosciuto dovrebbe essere collegato proprio a questo tipo di attività. Se è vero che il punto debole delle opere pubbliche è la progettazione, non è più pensabile reiterare l'errore come avviene ormai da 20 anni".

Tra i dati più eclatanti emersi dal documento del DPS, c'è il tempo medio di realizzazione delle opere pubbliche con spesa superiore ai 100 milioni di euro: dal 2009 al 2014 si è passati da 11 a 14 anni. Proprio mentre le tecniche ingegneristiche permettono la riduzione dei tempi di realizzazione di un'opera - prosegue Zambrano - non è concepibile che quelli delle opere pubbliche aumentino, rendendo nullo il loro carattere strategico. Vanno modificati subito gli affidamenti degli incarichi di progettazione".

Il CNI sottolinea, inoltre, come per le opere pubbliche emerga una generale carenza progettuale che dilata i tempi, a causa del diffuso ricorso alle varianti in corso d'opera, ed aumentino i costi dovuti ai contenziosi. Come messo in evidenza dalle recenti analisi dell'Anac, l'aggressiva politica dei ribassi praticata negli ultimi anni ha fatto lievitare il numero di varianti, giustificate con cause impreviste e imprevedibili. L'Anac rileva che quando il ribasso d'asta è superiore al 30%, almeno la metà delle varianti approvate presenta problemi di varia importanza, dilatando i tempi di realizzazione dell'opera. Inoltre nel 90% dei casi analizzati dall'Anac, il valore della variante è vicino al ribasso d'asta, annullando il risparmio iniziale.

"Bisogna ritornare a dare il giusto peso alle attività di progettazione non avvilendole con l'imposizione di ribassi insostenibili - afferma Armando Zambrano - invertendo così una dinamica che oggi vede in Italia l'incidenza di tale attività sul valore degli investimenti in costruzioni pari appena al 10,5%, a fronte del 24,6% in Francia, del 25% in Spagna e di quasi il 33% nel Regno Unito".

Zambrano, poi, entra nel vivo del problema. "Servono alcuni interventi chiari e decisi. Va limitato il ricorso al subappalto e quello all'appalto integrato va ridotto ai soli casi inizialmente previsti. Se manca il personale tecnico qualificato, la Pubblica Amministrazione deve limitarsi alla progettazione preliminare, mentre la progettazione definitiva ed esecutiva (unificata) va affidata ai progettisti esterni. I lavori vanno affidati sulla base del criterio del prezzo più basso. Quanto alle imprese di esecuzione, a queste va imposto di avanzare le proprie osservazioni e proposte migliorative solo nella fase dell'offerta, facendole impegnare a non presentare richieste di varianti in corso di esecuzione".

E' una rivoluzione che chiediamo da tempo - conclude Zambrano - e che non può più essere rinviata".