Dissertazioni varie sulla contabilità dei lavori

07/08/2017

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Chi come me opera quotidianamente nel settore dei lavori ben sa che la redazione della contabilità rappresenta il punto di maggiore criticità nei rapporti tra la Direzione dei Lavori e esecutore; nel presente contributo verranno forniti alcuni spunti di riflessione sulle possibili conseguenze connesse alla redazione di atti non pienamente aderenti al reale stato della commessa.

Per contestualizzare l’argomento è bene premettere un inquadramento normativo, seppur sintetico, sul tema evidenziando le norme in vigore in questo periodo transitorio.

Normativa applicabile nell’attualità (periodo transitorio).

La Contabilità dei lavori pubblici rappresenta il complesso di operazioni (predisposizione degli atti contabili ed esecuzione delle misurazioni) effettuate dal Direttore dei lavori, con l’eventuale ausilio dell’ufficio di direzione dei lavori, per il controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione dell’intervento al fine di rendere edotta la committenza del costo della commessa.

Infatti nella contabilità, oltre ai dati contabili desunti dai lavori eseguiti, l’appaltatore deve, pena decadenza, iscrivere nelle corrette forme le maggiori richieste (domande) che ritiene di dover formulare.

Oggi la contabilità dei lavori pubblici è disciplinata dal Codice degli Appalti (D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50) e dalle specifiche Linee guida attuative del nuovo Codice degli Appalti elaborate su proposta dell’ANAC (Autorità Nazionale Anticorruzione) da approvarsi con decreto del Ministero delle infrastrutture e trasporti (Artt. 101 e 111 del D.Lgs. 50/2016).

Il previgente regolamento dei lavori pubblici DPR 207/2010 è stato infatti abrogato dall’ art. 217, comma 1, lett. u), D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, a decorrere dal 19 aprile 2016, ai sensi di quanto disposto dall’ art. 220 del medesimo D.Lgs. n. 50/2016.

La lett. u)sopra citata prevede che: "il decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207, con effetto: 1) dalla data di entrata in vigore degli atti attuativi del presente codice, i quali operano la ricognizione delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica n. 207 del 2010 da esse sostituite; 2) dalla data di entrata in vigore del presente codice: la Parte I; la Parte II, Titolo I, capo II; la Parte II, Titolo II, capo II; la Parte II, Titoli IV e V, VI, VII, VIII; la Parte II, Titolo IX Capo III; parte II, Titolo XI, Capo III, ad esclusione dell'articolo 251; la Parte III ad esclusione degli articoli 254, 255 e 256; le Parti IV, V e VII, nonché gli allegati e le parti di allegati ivi richiamati"

Per fortuna, solo una piccola parte della normativa che regolamentava la contabilità dei lavori è stata abrogata in attesa dell'emissione dei vari regolamenti seppur attualmente per alcune procedure esiste un vero e proprio vuoto normativo.

In particolare ci si riferisce alla Parte II, Titolo IX Capo III che riguarda gli artt. 211 (Numerazione delle pagine di giornali, libretti e registri e relativa bollatura), 212 (Iscrizione di annotazioni di misurazione), 213 (Operazioni in contraddittorio con l'esecutore), 214 (Firma dei soggetti incaricati)

Infatti il D.Lgs. 18-4-2016 n. 50 pubblicato nella Gazz. Uff. 19 aprile 2016, n. 91, S.O., ed entrato in vigore, ai sensi del comma 1 dell'art. 220 dello stesso dlgs, lo stesso giorno della sua pubblicazione sulla G.U., all'art. 111 (Controllo tecnico, contabile e, amministrativo), prevede:

"1. Con decreto del Ministro delle infrastrutture e trasporti, da adottare entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore del presente codice, su proposta dell'ANAC, previo parere delle competenti commissioni parlamentari, sentito il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, sono approvate le linee guida che individuano le modalità e, se del caso, la tipologia di atti, attraverso i quali il direttore dei lavori effettua l'attività di cui all'articolo 101, comma 3, in maniera da garantirne trasparenza, semplificazione, efficientamento informatico, con particolare riferimento alle metodologie e strumentazioni elettroniche anche per i controlli di contabilità.

"2. Il direttore dell'esecuzione del contratto di servizi o di forniture è, di norma, il responsabile unico del procedimento e provvede al coordinamento, alla direzione e al controllo tecnico-contabile dell'esecuzione del contratto stipulato dalla stazione appaltante assicurando la regolare esecuzione da parte dell'esecutore, in conformità ai documenti contrattuali. Con il medesimo decreto, di cui al comma 1, sono altresì approvate linee guida che individuano compiutamente le modalità di effettuazione dell'attività di controllo di cui al periodo precedente, secondo criteri di trasparenza e semplificazione. Fino alla data di entrata in vigore del decreto di cui al comma 1, si applica l'articolo 216, comma 17."

L’art. 111 del Codice dei contratti pubblici di cui al D.Lgs. 18/04/2016 n. 50 prevede, al comma 1, che l’ANAC formuli una proposta al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per l’adozione di Linee guida che individuino le modalità e la tipologia di atti attraverso i quali il Direttore dei Lavori effettua l’attività descritta al comma 3 dell'art. 101, ossia il controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione dell’intervento, finalizzato a garantire che i lavori siano eseguiti a regola d’arte e in conformità al progetto e al contratto.

Le Linee guida in questione, la cui bozza è stata posta in consultazione fino al 16/05/2016, sono state licenziate nel loro testo definitivo dall’ANAC il 21/06/2016 e trasmesse al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, chiamato ad emanarle sotto forma di decreto, in uno con le altre linee guida sul direttore dell'esecuzione. Il Ministero si è a sua volta avvalso della facoltà di chiedere il parere del Consiglio di Stato, parere reso in data 03/11/2016 e che contiene osservazioni piuttosto rilevanti, che lasciano intendere la necessità di una profonda revisione delle stesse. Nel parere espresso il Consiglio di Stato ha formulato diversi rilievi di non poco conto. Primo fra tutti, ha inteso conferire al provvedimento di adozione una veste giuridica coerente con la natura regolamentare del provvedimento, diversa dal carattere di "soft law" con il quale si configurano invece generalmente le linee guida ANAC.

Il Consiglio di Stato, ancora, ha segnalato puntualmente le parti da eliminare in quanto mere ripetizioni delle norme di legge e di conseguenza contrarie ai canoni di semplificazione normativa.

Nel parere si richiede di motivare la scelta di non abrogare tutti gli articoli del D.P.R. 207/2010, come invece dovrebbe essere.

Le linee guida, una volta emanato il decreto ministeriale, andranno ad abrogare i seguenti articoli del D.P.R. n. 207/2010: 180, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 188, 189, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 199, 200, 201, 202, 210.

Per prima cosa l’Autorità ribadisce come l’assenza nel Codice di norme di estremo dettaglio riguardo lo svolgimento dell’attività del DL risponde ad una precisa volontà di realizzare un’ampia liberalizzazione delle forme e delle modalità di azione delle stazioni appaltanti, che restano peraltro vincolate al rispetto dei principi generali cogenti (principi di efficienza e di efficacia, di imparzialità, di concorrenza, di trasparenza ecc.).

Le regole di dettaglio che sono state richiamate nelle Linee guida - in parte riprese dal precedente D.P.R. 207/2010 - sono pertanto relative a quegli ambiti per i quali si riscontra necessità di maggiore certezza e trasparenza nei rapporti tra stazioni appaltanti e imprese, anche al fine di scongiurare l’insorgere di contenziosi.

Stante quanto sopra, norme e prassi operative vigenti ed in uso sotto il precedente quadro normativo possono (debbono a parere di chi scrive) comunque essere utilizzate, anche ove non richiamate dalle Linee guida in esame, poiché comunque non incompatibili con il quadro regolatorio attualmente in vigore e, nell’interesse di tutti, apprezzabili per la chiarezza operativa.

Si deve purtroppo constatare che a tutt'oggi il decreto indicato al predetto comma 1 che sarebbe dovuto essere promulgato entro il 18/07/2016 non è ancora stato ancora adottato.

Tuttavia l'art. 216 (Disposizioni transitorie e di coordinamento) al proprio comma 17 prevede: "Fino alla data di entrata in vigore del decreto di cui all'articolo 111, comma 1, continuano ad applicarsi le disposizioni di cui alla Parte II, Titolo IX, capi I e II, nonché gli allegati e le parti di allegati ivi richiamate, del decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207."

Restano pertanto in vigore per la "Contabilità dei lavori" (Titolo IX) lo "Scopo e forma della contabilità" (Capo I art.li da 178 a 202) e la "Contabilità dei lavori in economia" (Capo II art.li da 203 a 210).

Modalità di tenuta della contabilità

L’attività di controllo tecnico, contabile e amministrativo, si esplica di fatto attraverso la compilazione con precisione e tempestività dei documenti contabili, che sono atti pubblici a tutti gli effetti di legge (art. 180 DpR 207/2010), con i quali si realizza l’accertamento e la registrazione dei fatti producenti spesa. Si può quindi affermare che la contabilità dei lavori pubblici, in estrema sintesi, consista nel classificare e misurare le lavorazioni eseguite, nonché di trasferire poi i rilievi effettuati, per le conseguenti operazioni di calcolo che consentono di individuare il progredire della spesa, nei seguenti documenti contabili:

  • il Giornale dei lavori
  • il Libretto delle misure (libretti di misura delle lavorazioni e delle provviste)
  • il Registro di contabilità
  • lo Stato avanzamento lavori (SAL)
  • il Certificato per pagamento delle rate
  • il Conto finale dei lavori e la relativa Relazione

Il Giornale dei lavori è un documento obbligatorio della Contabilità dei lavori pubblici espressamente previsto anche dalle Linee guida attuative del nuovo Codice degli Appalti approvate con decreto del Ministero delle infrastrutture e trasporti (Linee guida in attesa di pubblicazione in gazzetta). E' tenuto dal Direttore dei lavori per annotare, giorno dopo giorno, l’ordine, il modo e l’attività con cui progrediscono le lavorazioni, il nominativo, la qualifica e il numero degli operai impiegati, l’attrezzatura tecnica impiegata per l’esecuzione dei lavori, l’elenco delle provviste fornite dall’esecutore documentate dalle rispettive fatture quietanzate, nonché quant’altro interessi l’andamento tecnico ed economico dei lavori, ivi compresi gli eventuali eventi infortunistici.

Nota: mi viene richiesto spesso l’efficacia del giornale dei lavori. E’ evidente come detto documento per quanto tenuto dalla DL ove sottoscritto dall’esecutore rappresenti un dato oggettivo.

Il Libretto delle misure è uno dei registri fondamentali della contabilità dei lavori pubblici e permette la constatazione dei lavori, cioè l’accertamento delle lavorazioni eseguite e della loro misurazione. Esso è, appunto, il documento destinato a contenere i dati del rilevamento.

Il Libretto delle misure o più precisamente i “Libretti di misura delle lavorazioni e delle provviste” sono compilati dal Direttore dei lavori che esegue la misurazione e classificazione delle lavorazioni. La mansione può essere da lui attribuita al personale che lo coadiuva, sempre comunque sotto la sua diretta responsabilità. Il direttore dei lavori deve verificare i lavori e certificarli sui libretti delle misure con la propria firma. Cura, inoltre, che i libretti o i brogliacci siano aggiornati e immediatamente firmati dall’appaltatore o dal tecnico dell’appaltatore che ha assistito al rilevamento delle misure. Pertanto, l’appaltatore deve essere sempre invitato alle misurazioni e, qualora non intervenga o non sottoscriva i libretti delle misure ed i brogliacci, il direttore dei lavori procede alla presenza di due testimoni, i quali firmano i documenti ora indicati. Le Linee guida attuative del nuovo Codice degli Appalti non forniscono indicazioni operative sulla modalità di tenuta del libretto delle misure, così come dettagliatamente definite dall’abrogato D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 (Regolamento di attuazione ed esecuzione del codice dei contratti).

Nota: il libretto delle misure è quindi un documento di redazione quotidiana. Le dati ivi riportate diventano essenziali sia al fine di valutare eventuali tardività nella richiesta di maggiori oneri ma anche per legittimare la richiesta di interesse da ritardata contabilizzazione….

Il registro di contabilità è il documento contabile principale che riporta le quantità di lavorazioni eseguite con i corrispondenti prezzi contrattuali, in modo tale da determinare l’avanzamento dei lavori e il corrispettivo maturato dall’appaltatore.

Il CAPO III del DPR 207/2010 (vecchio regolamento appalti) conteneva le norme generali per la tenuta della contabilità dei lavori pubblici. In particolare, l’art. 211 rubricato “Numerazione delle pagine di giornali, libretti e registri e relativa bollatura” prevedeva che:

  • i documenti amministrativi e contabili fossero tenuti a norma dell’articolo 2219 codice civile;
  • il giornale, i libretti delle misure ed i registri di contabilità, tanto dei lavori come delle somministrazioni, fossero costituiti da fogli numerati e firmati nel frontespizio dal responsabile del procedimento;
  • si potessero usare programmi informatizzati tali da garantire l’autenticità e l’integrità delle scritture contabili.

Inoltre, il comma 4 prevedeva esplicitamente che il registro di contabilità fosse numerato e bollato dagli uffici del registro ai sensi dell’articolo 2215 del codice civile.
Il nuovo Codice appalti (Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50), entrato in vigore il 19 aprile 2016, ha abrogato una serie di articoli del vecchio regolamento.
In particolare, l’art. 217 del nuovo Codice appalti prevede l’espressa abrogazione degli articoli del Capo III, incluso l’art. 211.

Pertanto, non è più espressamente prevista la bollatura dei registri di contabilità dei lavori pubblici.

Nota: il registro di contabilità è un documento in unico esemplare; professionalmente mi capita di vedere S.A. che predispongono tre copie originali del registro. In questo caso è bene darne contezza alla firma e mel caso di apposizioni di riserve riportare il testo su tutte le copie.

Lo Stato di Avanzamento Lavori (SAL) riassume tutte le lavorazioni e tutte le somministrazioni eseguite dal principio dell’appalto sino ad allora e a esso è unita una copia degli eventuali elenchi dei nuovi prezzi, indicando gli estremi della intervenuta approvazione; se tali elenchi sono già in possesso della stazione appaltante, il Direttore dei Lavori ne indica gli estremi nel SAL.

Lo Stato di Avanzamento Lavori, ricavato dal registro di contabilità, è rilasciato nei termini e modalità indicati nella documentazione di gara e nel contratto di appalto, ai fini del pagamento di una rata di acconto; a tal fine il documento deve precisare il corrispettivo maturato, gli acconti già corrisposti e di conseguenza, l’ammontare dell’acconto da corrispondere, sulla base della differenza tra le prime due voci. Lo stato di avanzamento lavori è firmato dal DL e dall’impresa in segno di accettazione.

Il Direttore dei Lavori trasmette immediatamente lo Stato di Avanzamento Lavori al Rup.

ll Certificato di pagamento è emesso dal Rup entro il termine di sette giorni dal rilascio del SAL.

Il Rup, previa verifica della regolarità contributiva dell’impresa esecutrice, invia il Certificato di pagamento alla stazione appaltante per l’emissione del mandato di pagamento che deve avvenire entro 30 giorni dalla data di rilascio del Certificato di pagamento; ogni certificato di pagamento emesso dal Rup è annotato nel registro di contabilità.

Nota: alcune imprese mi segnalano che i RUP subordinerebbero la firma del certificato alla rinuncia delle riserve iscritte nel SAL. In tale richiesta del tutto indebita si può configurare il reato di violenza privata o ancor peggio di estorsione.

Il Conto finale dei lavori è compilato dal Direttore dei Lavori a seguito della certificazione dell’ultimazione degli stessi e trasmesso al Rup unitamente ad una Relazione, in cui sono indicate le vicende alle quali l’esecuzione del lavoro è stata soggetta, allegando tutta la relativa documentazione. Il Conto finale dei lavori deve essere sottoscritto dall’impresa affidataria. All’atto della firma l’impresa affidataria non può iscrivere domande per oggetto o per importo diverse da quelle formulate nel registro di contabilità durante lo svolgimento dei lavori e deve confermare le riserve già iscritte negli atti contabili per le quali non siano intervenuti la transazione di cui all’art. 208 del Codice o l’accordo bonario di cui all’art. 205 del Codice. Se l’impresa affidataria non firma il conto finale nel termine assegnato (non superiore a trenta giorni), o se lo sottoscrive senza confermare le domande già formulate nel registro di contabilità, il conto finale si ha come da lui definitivamente accettato. Firmato dall’impresa affidataria il conto finale, o scaduto il termine sopra assegnato, il Rup, entro i successivi sessanta giorni, redige una propria relazione finale riservata nella quale esprime parere motivato sulla fondatezza delle domande dell’impresa affidataria per le quali non siano intervenuti la transazione o l’accordo bonario.

Nota: La contestazione del conto finale deve essere effettuata con immediatezza ovvero senza riservarsi l’esplicitazione nel termine di giorni 15.

Contabilizzazione e patologie

Chi scrive si occupa di lavori pubblici da oltre un ventennio potendo constatare, nella fase di controllo e contabilizzazione dei lavori, un atteggiamento da parte dei soggetti interessati (direttore dei lavori, RUP e esecutori) non sempre aderente al dettame normativo.

Lasciando in disparte comportamenti volutamente volti ad aggirare la norma, la propria esperienza professionale ha evidenziato tre casistiche particolarmente ricorrenti:
a) diversa contabilizzazione dei lavori rispetto alle previsioni progettuali;
b) contabilizzazione in corso d' opera anche dei lavori non eseguiti per permettere il raggiungimento del minimo contrattuale per l'emissione del SAL;
c) contabilità d'appalto a corpo con allibramento del corpo nella misura totale anche se i lavori eseguiti siano in quantità minore rispetto al disegnato.

E' bene precisare che tali comportamenti, assolutamente censurabili, non rappresentano solo una violazione dal punto di vista amministrativo ma anche delle vere e proprie violazioni di carattere penale.

Diversa contabilizzazione dei lavori rispetto alle previsioni progettuali

Le modalità di contabilizzazione dei lavori sono cosi minutamente codificate che non lasciano dubbi interpretativi, per cui i casi evidenziati nel presente articolo possono senz’altro annoverarsi tra le azioni indebite, deliberatamente e scientemente dalla direzione dei lavori.

Una delle attività che il Direttore dei lavori deve espletare nell’esercizio dell’incarico è la “Contabilità dei Lavori” che vengono effettuati nella realizzazione dell’opera appaltata.

Come detto, la contabilità dei lavori ha la finalità essenziale di accertare, man mano che i lavori vengono eseguiti, quanta parte di essi è stata realizzata e ciò al fine di consentire sia il tempestivo pagamento all’appaltatore degli acconti stabiliti in contratto, sia il rispetto del principio di corrispondenza tra quanto eseguito e quanto liquidato in esecuzione del contratto di appalto.

In tale fase il direttore dei lavori risponde delle valutazioni di sua competenza e, in particolare, dell’indebita erogazione di pagamenti in eccedenza a favore dell’impresa appaltatrice.                   

L’illegittimità dell’allibramento di lavorazioni diverse rispetto alle indicazioni progettuali sovviene dal combinato disposto dagli artt. 101 comma 3 del dlgs 50/2016 e dall’art.180 del DPR 207/2010.

Infatti il Direttore dei lavori, con l’ufficio di direzione, ove costituito, “è preposto al controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione dell’intervento affinché i lavori siano eseguiti a regola d’arte ed in conformità al progetto e al contratto” e“gli atti contabili redatti dal direttore dei lavori sono atti pubblici a tutti gli effetti di legge, e hanno ad oggetto l’accertamento e la registrazione di tutti i fatti producenti spesa.

(Linee guida Anac 21/06/2016)

Si tratta, in sintesi, di classificare e misurare le lavorazioni eseguite, nonché di trasferire poi i rilievi effettuati sul registro di contabilità per le conseguenti operazioni di calcolo che consentono di individuare il progredire della spesa.

Secondo il principio di costante progressione di contabilità, le predette attività di accertamento dei fatti producenti spesa devono essere eseguite al momento del loro accadimento e quindi devono procedere di pari passo alla loro esecuzione.

Le conseguenze di carattere amministrativo contabile attengono, oltre alla mancata ottemperanza della volontà della committenza pubblica, molto spesso, anche a sforamenti di spesa preventivata, con evidenti ricadute di carattere patrimoniale sulla stazione appaltante, nonché a possibili carenze sulle prestazioni e qualità dei materiali impiegati.

Tale circostanza porta a violazioni di carattere patrimoniale sanzionabili anche dalla Corte dei Conti per danno all’erario imputabile al direttore dei lavori per contabilizzazione di importi superiori rispetto al valore di quanto eseguito, e omessa istituzione del libretto delle misure, presupposto indispensabile per tutte le altre scritture contabili. In tema di responsabilità del direttore dei lavori, la Corte Dei Conti – Sezione Seconda Giurisdizionale Centrale con la sentenza numero 270 del 20 luglio 2006 merita di essere segnalata per i seguenti importanti principi:

< Peraltro non si può non rilevare come la responsabilità del direttore dei lavori è ben definita dall’art. 124 del D.P.R. 554/1999, ovverosia lo stesso direttore ha la responsabilità di tutto l’ufficio dei lavori e dell’accettazione dei materiali sulla base dei controlli eseguiti. Anche in precedenza la responsabilità del direttore dei lavori era puntualmente disciplinata dal R.D. n. 350 del 1895, e cioè a dire il direttore dei lavori deve assumere ogni iniziativa ed effettuare ogni controllo affinché i lavori siano eseguiti a regola d’arte ed in conformità al progetto ed al contratto.

Ancorché la presenza del direttore dei lavori non sia necessariamente continua presso il cantiere, tuttavia l’insufficienza dei controlli e soprattutto la mancata istituzione del libretto delle misure, che è stata rilevata anche nella sentenza penale di assoluzione, costituiscono elementi sufficienti alla sussistenza della colpa grave dell’Ing. convenuto.>

 “…omissis la responsabilità del DL è scaturita dalla insufficienza dei controlli, dalla mancata compilazione della contabilità come si può desumere proprio dall’omissione del libretto delle misure. Tale documento è destinato a contenere i risultati dei rilevamenti operati dal direttore dei lavori nel cantiere; minute norme infatti disciplinano il modo di redigere il libretto delle misure che al termine di ogni operazione o alla fine del giorno, quando l’operazione non sia stata ultimata, deve essere sottoscritto da chi ha eseguito le misurazioni e le classificazioni e dall’appaltatore o dal suo tecnico che ha assistito ai rilevamenti delle misure(Corte Dei Conti – Sezione Seconda Giurisdizionale Centrale sentenza n. 270 del 20 luglio 2006).

Naturalmente vi sono anche delle conseguenze di carattere penale, a carico del direttore dei lavori, inquadrate nel reato di falso ideologico, cosi come confermato nella sentenza di condanna n. 176/2008 – Sez. Giurisdizionale per la Regione siciliana, per il maggior costo indebitamente pagato dal Comune per categorie di opere eseguite in quantità minori di quelle pattuite nel contratto di appalto dei lavori ” sono, invece, indice di condotta gravemente colposa e negligente le false attestazioni del direttore dei lavori di conformità alle previsioni contrattuali di macroscopiche difformità relative a notevoli quantità di categorie di opere eseguite in meno rispetto a quelle pattuite, assolutamente pregiudizievoli della funzionalità dei manufatti realizzati.”

Ancora, nel caso che eventuali errori nella redazione della contabilità dei lavori appaltati siano causa di un’errata contabilizzazione delle opere eseguite, o non eseguite determinando il pagamento all’appaltatore delle somme contrattualmente previste per prestazioni risultate inesatte o incomplete, si configura il danno erariale. (Corte dei conti, Molise 31 maggio 2000, n. 45)

Dello stesso tenore la - Seconda Sezione giurisdizionale centrale di Appello sentenza n. 52 del 27 gennaio 2011 che ha confermato la condanna di un direttore dei lavori di un ente locale, per danno erariale derivante dalla liquidazione ad un’impresa di somme di lavori parzialmente non eseguiti ed in parte difformi dal progetto.

Così come in una contabilizzazione difforme, con maggiore quantità di materiali contabilizzati e non effettivamente utilizzati dall’appaltatore e di omessa trascrizione di reale quantità sul libretto delle misure, sussiste la responsabilità del direttore dei lavori per danno erariale causato da falsa contabilizzazione dei lavori (Corte dei Conti Lombardia 26 marzo 2003 n.374).

Contabilizzazione in corso d' opera anche dei lavori non eseguiti per permettere il raggiungimento del minimo contrattuale per l'emissione del SAL

Un’altra ipotesi di illecito si configura nel caso in cui siano contabilizzati in corso d’opera lavori non effettivamente eseguiti per permettere il raggiungimento del minimo contrattuale per l’emissione del SAL(stato di avanzamento lavori).

 Il SAL indicando il computo metrico estimativo dei lavori eseguiti ad un dato momento dall’appaltatore, è idoneo a costituire prova dei fatti, sulla base della quale gli organi competenti emettono i relativi mandati di pagamento. Inoltre è indubbia la qualifica di pubblico ufficiale del direttore dei lavori di un’opera pubblica che, sottoscrivendo lo stato di avanzamento lavori, non solo attesta fatti avvenuti in sua presenza, ma, certifica il compimento di un’attività e la realizzazione di opere eseguite sotto il suo diretto controllo (Corte dei conti, sez.II, 27/06/1995, n.63; Corte dei conti sez. giu.reg. Lombardia, 01/012/1995 n. 1291). La qualifica di organo (eventualmente indiretto) dell’amministrazione del direttore dei lavori fa sì che egli sia sottoposto alla giurisdizione della Corte dei conti per quei fatti e quelle omissioni commessi con dolo o colpa grave che abbiano cagionato un danno erariale. Ricadono sul direttore dei lavori le spese che l’amministrazione subisce per negligenza e imperizia dimostrata nello svolgimento dell’incarico affidatogli (Corte dei conti, sez. giurisd. Veneto – sent. N. 1326 del 29 novembre 2000).

Il direttore dei lavori deve emettere i SAL curando la contabilizzazione dei lavori in modo da far conseguire solo il pagamento di quanto effettivamente fornito dall’impresa appaltatrice.

Nell’ipotesi in cui dalle errate o irregolari valutazioni e contabilizzazioni dei lavori effettuate dal D.L. in sede di emissione dei SAL derivi il pagamento di opere e materiali in misura superiore a quelli che sono stati effettivamente prestati dall’impresa appaltatrice, di detto danno risponde il D.L.

Questo quanto evidenziato dalla Corte dei Conti, sez. giur. Lombardia, con la sentenza n. 62 depositata il 3 maggio 2017.

Nel caso di specie, a seguito del fallimento dell’impresa appaltatrice nel corso dell’esecuzione dei lavori, era emerso che il direttore dei lavori aveva effettuato una stima delle opere, poi pagate attraverso l’emissione di sei SAL, grandemente sproporzionata rispetto a quella che era poi risultata in sede di accertamento tecnico e contabile del collaudatore. Il professionista contestava l’accusa adducendo la correttezza dei metodi usati per calcolare la consistenza dei lavori effettuati, richiamando la responsabilità del Collaudatore e del Responsabile unico del procedimento che aveva concretamente autorizzato i pagamenti.

Il collegio affermava la responsabilità del direttore dei lavori evidenziando, in primo luogo che il Dpr n. 207/2010 (Regolamento di attuazione del codice dei contratti) stabilisce che:

  • il Direttore dei lavori deve procedere alle valutazioni di sua competenza e i Sal, che costituiscono acconti all’impresa, devono quindi essere commisurati alla quantità e qualità delle opere effettivamente eseguite (art.194)
  • qualunque sia il metodo di misurazione adottato, esso deve corrispondere allo scopo di determinare nella maniera più precisa possibile il lavoro o la prestazione fornita, onde consentire il rispetto del principio di corrispondenza tra quanto eseguito e quanto liquidato in esecuzione del contratto di appalto (art. 183).
  • Inoltre, il Giudice precisava che non poteva essere invocata alcuna corresponsabilità del collaudatore, poiché le due figure rispondono a fasi contrattuali distinte: il Direttore dei lavori risponde dell’esecuzione dell’opera nella fase dei “lavori in corso” provvedendo a gestire i rapporti con l’impresa, alla verifica del regolare andamento dei lavori e all’emissione degli acconti – sulla base di propri accertamenti, certificati nei Sal- mentre il collaudatore risponde, per la fase successiva alla consegna delle opere.

Va, inoltre esclusa anche la responsabilità del R.U.P., in quanto mentre il D.L. deve trasmettere immediatamente lo stato di avanzamento al responsabile del procedimento, quest’ultimo, sulla base di del citato stato di avanzamento certificato dal D.L., deve emettere tempestivamente il documento contabile denominato certificato di pagamento, la cui funzione è semplicemente quella di indicare il credito liquido dell’appaltatore ai fini del pagamento. Il responsabile del procedimento nella emissione del certificato deve quindi procedere ad una verifica soltanto formale dello stato di avanzamento e pertanto, nel caso di specie non sussistono elementi idonei a sostanziare in capo al R.U.P. l’elemento soggettivo della colpa grave.

La giurisprudenza della Corte dei conti, tuttavia, non è pacifica a riguardo così come riportato nella sentenza n. 852 del 2014 sez. giurisd. per la regione Lazio. Nell’atto di citazione venivano contestati i documenti di contabilità dell’appalto (in particolare il libretto delle misure, registro della contabilità, stato di avanzamento lavori) dai quali emergevano analiticamente lavori e misurazioni delle opere, poi in realtà non riscontrati in tutto o in parte al momento della verifica in loco. Trattandosi di comportamenti reiterai, le attestazioni venivano fatte con coscienza e volontà di far apparire le opere pienamente rispondenti al piano progettuale; da qui la conclusione che gli atti venivano compiuti con dolo, nella migliore delle valutazioni, solo evetuale. La corresponsabilità tra il direttore dei lavori e il RUP in questo caso è stato argomentatao dal fatto che “….quest’ultimo ha proceduto all’approvazione, con specifiche determine, degli atti tecnici – in particolare degli stati di avanzamento- e dei relativi mandati di pagamento predisposti dal direttore dei lavori. Determine assunte con piena consapevolezza della responsabilità che assumeva comunque almeno in qualità di responsabile dell’ufficio- tecnico – contabile…” E’ altresì rilevabile dal collegio la colpa grave del DL per aver operto ogni sforzo per condurre in porto il progetto nonstante un modus operandi dannoso e colpa grave del RUP il quale si è limitato semplicemente al riscontro formale degli atti sottoposti, pur in presenza degli obblighi di vigilanza e accertamento su di lui incombenti e richiamati dalle determine dal medesimo predisposte.

In questa fattispecie si realizzano anche delle conseguenze di carattere penale perché, nello svolgimento delle proprie mansioni nell’ambito di un’opera pubblica, il direttore dei lavori instaura con la stazione appaltante un rapporto di pubblico servizio con il ruolo assimilabile a quello di pubblico ufficiale. Questo aspetto rende il D.L., nel caso di atti non conformi alla realtà, soggetto al reato di falso ideologico in atto pubblico, così quando i lavori non eseguiti sono inseriti nello stato di avanzamento (Cass. pen., sez. V, 24 aprile 2009, n. 22418; 17 gennaio 2007, n. 7638; Tribunale si Santa Maria Capua Vetere - Sez. II penale - 4 ottobre 2000, n. 914) e reati edilizi quando non denunci tempestivamente i fatti formalizzando anche rinuncia all’incarico (Cass. Pen. Sez.III 26 aprile 2007 n. 23129)

Il direttore dei lavori che pone in essere una contabilità non perfettamente congruente con la realizzazione dell'opera appaltata può, inoltre, incorrere nei reati di truffa (art.640 cp) per aver posto in essere artifici e raggiri al fine di indurre gli organi di controllo in errore e quindi giustificare o occultare i maggiori esborsi in denaro attraverso la contabilizzazione di materiali diversi da quelli posti in opera; frode nelle pubbliche forniture (art. 356 c.p.), per aver accertato realizzazioni di opere e lavorazioni diverse per materiali da quelle indicate nel progetto e nei contratti relativi, con modifiche peggiorative dell'opera e con ingiustificato aggravio per l'Amministrazione, e falso ideologico(art. 479 c.p.) perché, allo scopo di realizzare o occultare la truffa e la frode nelle forniture formula delle attestazioni, contrariamente al vero, nei libretti delle misure, nei sommari e nei registri….(Tribunale di Ancona 13 luglio 1994 sent. n. 240/94).

Contabilità d'appalto a corpo con allibramento del corpo nella misura totale anche se i lavori eseguiti siano in quantità minore rispetto al disegnato.

La contabilità a “Corpo”, come è noto, è la quantificazione economica dei lavori in appalto sulla base di entità adimensionali in ragione delle rispettive “percentuali” di avanzamento. Tali unità adimensionali sono rappresentate dalle “Partite contabili” individuabili in percentuale (%). L’art. 184 - Annotazione dei lavori a corpo - del d.p.r.5.10.2010 n. 207 tratta dell’annotazione nei libri contabili dei lavori a corpo. Esso al primo comma dispone che i lavori a corpo sono registrati nel libretto delle misure secondo l’avanzamento esecutivo degli stessi e per voci disaggregate (cioè per singole categorie d’opera) appartenenti ai rispettivi “gruppi di categorie omogenee” che compongono l’appalto a corpo, delle quali se ne allibra la quota parte eseguita espressa in misura percentuale rispetto all’importo a corpo del contratto d’appalto.

Le partite contabili costituiscono l’insieme degli articoli in cui il computo metrico estimativo dell’opera nel suo complesso può essere suddiviso. Ogni partita contabile può comprendere una o più articoli di computo metrico estimativo. L’insieme di tutte le partite contabili, in cui viene suddivisa l’opera, deve formare il 100% dell’opera stessa, costituendo ogni singola unità una specifica percentuale dell’intero lavoro, così come riportato nel computo metrico estimativo.

I lavori a corpo saranno annotati in apposito libretto delle misure (libretto per aliquote o libretto delle percentuali così come definito dall’articolo 46 del R.D. 350/1895), sul quale, in rigoroso ordine cronologico di esecuzione, per ogni singola partita o sotto partita contabile in cui l’opera è stata suddivisa, viene registrata la quota percentuale eseguita dell’aliquota relativa alla stessa partita contabile riportata nel Capitolato Speciale di Appalto.

Al fine di evitare omissioni o duplicazioni in sede di contabilità, in occasione di ogni stato di avanzamento dei lavori, la quota percentuale eseguita dell’aliquota di ogni partita contabile, viene riportata nel sommario del registro di contabilità, in corrispondenza della rispettiva casella. Il terzo comma dell’art. 184 - Annotazione dei lavori a corpo - del d.p.r. 5.10.2010 n. 207 specifica che le progressive quote percentuali per lavori eseguiti relative alle voci disaggregate dei gruppi di categorie omogenee «sono desunte da valutazioni autonomamente effettuate dal direttore dei lavori, il quale può controllarne l’ordine di grandezza attraverso un riscontro nel computo metrico-estimativo dal quale le aliquote sono state dedotte. Tale computo peraltro non fa parte della documentazione contrattuale». Quindi, la norma prevede chiaramente che in sede contabile il calcolo delle quote progressive, espresse in valore percentuale, dei lavori a corpo eseguiti è basato su criteri di valutazione del tutto autonomi e soggettivi del DL il quale, però, può a sua discrezione avvalersi delle quantità metriche sviluppate nel computo metrico-estimativo di progetto per il riscontro delle quote da egli contabilizzate in corso d ‘opera.

Non è rara, tuttavia, la situazione in cui l’opera venga realizzata in diminuzione rispetto al disegno (situazione su cui si cristallizza il sinallagma contrattuale) e pagata con la correlata voce di corpo al 100%. Dalla normativa emerge che è esclusivamente il Direttore dei lavori l’organo al quale viene attribuita la potestà di verificare la corrispondenza delle opere al progetto e che, in caso di inottemperanza, è chiamato a risponderne (anche dinanzi all’Erario).

Le Sezioni unite hanno ribadito (richiamando Cass. Sez. unite 16 luglio 2014 n. 16240) la diversità della situazione “quando il danno di cui si pretende il ristoro sia conseguenza di comportamenti che un soggetto abbia tenuto nella veste di controparte contrattuale dell’amministrazione pubblica, squilibrando il sinallagma contrattuale e violando le obbligazioni derivanti dal contratto, alle quali corrispondono i diritti che il contratto medesimo attribuisce alla controparte pubblica”.

“In quest’ipotesi il soggetto non viola il dovere lato sensu pubblicistico di agire nell’interesse della amministrazione, ma viola un’obbligazione assunta nei confronti della amministrazione pubblica, controparte contrattuale”. (Corte dei conti Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio sent. N. 852/2014)

Ulteriori e conclusivi spunti di riflessione

A conclusione di questo contributo, evidenziate le possibili conseguenze legate alla redazione non corretta di un atto contabile è bene fornire un ultimo spunto di riflessione. Posto che l’atto contabile viene sottoscritto anche dall’impresa è di tutta evidenza come le contestazioni di natura penale possono colpire anche e soprattutto l’appaltatore.

Ecco allora che lo strumento della riserva, letto dai più come elemento polemico e coercitivo, diventa l’unico strumento in capo all’esecutore non solo per vedere riconosciuti i maggiori oneri ma anche per correggere eventuali sviste della Direzione Lavori.

Non deve quindi apparire inverosimile quindi il suggerimento di apporre riserve “ in negativo” – per ovviare a contabilizzazioni errate, ovvero a domande in cui vengono portate in detrazione voci ritenute erroneamente allibrate con richiesta, in via sostitutiva, della voce ritenuta corretta.

A cura di Ing. Pier Luigi Gianforte PhD

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Kersal KK
08/08/2017 06:52
Il giornale dei Lavori, nella formulazione data dalla Linee guida, è assurdo ed inutilizzabile. Si chiede che in esso vengano annotati giornalmente gli operai, le bolle di accompagnamento ai materiali, le attrezzature tecniche e quant'altro necessario nel corso del lavoro. E' un lavoro da fare giornarlamente e per tutta la giornata (i materiali possono arrivare a qualunque ora e le lavorazioni cambiare durante il giorno) MA le linee guida indicano che è tenuto dalla Direzione dei Lavori. Per farlo, il direttore dei lavori dovrebbe trasformarsi in in Direttore di cantiere e passare tutte le giornate li. E' uno dei tanti esempio che fa capire come chi scrive le Linee guida non sia mai stato in veri cantieri.
Luciano Murgia
08/08/2017 15:36
Chiedo cortesemente un po’ di spazio perché l’argomento è interessante e poi perché nel leggere l’esposizione e considerando nella globalità quanto esposto, rilevo un sentimento di quasi rivalsa verso “questi poveri DL” che pare debbano essere e fare da capro espiatorio nelle vicende che si susseguono nell’esecuzione di un’opera eseguita per conto dello Stato. Di professione faccio l’esecutore di opere pubbliche e posso fornire un ulteriore punto di osservazione del fenomeno: Appalto di opera pubblica. Partendo da una premessa che è quella della responsabilità del progettista dell’opera; non dimenticando, infatti, che il progettista non si limita all’aspetto tecnico del progetto, bensì ne cura anche quello economico oltreché della Sicurezza. Quindi, le vicende successive all’approvazione del progetto, quelle operative in cantiere per intenderci, risentono direttamente dalla qualità espressa in fase di progettazione? Sebbene non sia questo il tema dell’articolo, la premessa è fondamentale per cercare di dare risposte a quanto nel testo riportato e per cercare di raccordare la discussione ad un contesto più completo al fine (dichiarato) di semplificare la Normativa. Se quindi anche gli errori di progetto sono da annoverare tra gli - atti non pienamente aderenti al reale stato della commessa-, si vedrà in seguito come questa osservazione, possa incidere in maniera anche determinate sul reale svolgimento delle lavorazioni eseguite in cantiere, fornendo quelle risposte che non scagionano certo nessuno, rispetto alla responsabilità solidale ma possono far luce diversa in osservanza del disposto Art. 132 c.1, l.e), nonché c.6 del D.Lgs 163/06. Modificabile o emendabile, così recita alla lettera e): “per il manifestarsi di errori o di omissioni del progetto esecutivo che pregiudicano, in tutto o in parte, la realizzazione dell'opera ovvero la sua utilizzazione; in tal caso il responsabile del procedimento ne dà immediatamente comunicazione all'Osservatorio e al progettista”. Ed al comma 6: “Ai fini del presente articolo si considerano errore o omissione di progettazione l'inadeguata valutazione dello stato di fatto, la mancata od erronea identificazione della normativa tecnica vincolante per la progettazione, il mancato rispetto dei requisiti funzionali ed economici prestabiliti e risultanti da prova scritta, la violazione delle norme di diligenza nella predisposizione degli elaborati progettuali”. Tutto ciò premesso non serve per polemica ma, per delineare un comportamento che, nei fatti, assume logicità e soprattutto: liceità, all’interno del rapporto sorto con la firma di un Contratto. Contratto di Appalto, beninteso, che è sottoscritto da entrambe le parti; un negozio giuridico quindi, che deve tutelare tanto la SA tanto l’appaltatore in un rapporto di equilibrio tipico appunto, del negozio giuridico che da’ però come acquisita l’opera tecnica. Quasi scontata, in quanto parte decisionale assunta precedentemente dalla SA, la quale però allega solo parte di essa tralasciando quelle parti necessarie per la buona comprensione non solo del lavoro bensì fondamentali per capire la logica di progresso nella progettazione (consultabile però dalla DL a margine del processo di contabilizzazione delle opere). Si tratta a tutti gli effetti di una zona d’ombra in quanto: “Considerando che la congruità della base d’asta è questione di rilevanza generale ... scopo dell’indagine è la prevenzione di eventuali squilibri tra le prestazioni contrattuali e la garanzia alle imprese che i prezzi utilizzati dalle stazioni appaltanti per il calcolo della base d’asta siano aggiornati ..., in quanto sussiste ... una stretta correlazione tra la qualità della prestazione e l’importo stimato a base d’asta che, se non remunerativo, comporta l’alterazione dell’equilibrio economico tra le prestazioni stesse ...”, così recita il Comunicato dell’ex AVCP in data 25/03/2008. Il grana sta quindi a monte, nell’errore di progetto e consiste in ogni occasione di tipo tecnico, economico, amministrativo, giuridico, organizzativo, procedurale comunque rintracciabile in tutte le componenti del contratto d’appalto (bando di gara, contratto, disegni, capitolati, allegati vari) e nella fase esecutiva, che può essere causa di danno o intralcio al corretto andamento dell’appalto. E torniamo quindi alla definizione di errore elencando alcuni esempi indicativi di errori di progetto (oltre quelli usuali): - Uso di un prezzo di prezzario quando la lavorazione non è di tipo medio, e di conseguenza il prezzo di prezzario non è congruente con la situazione di progetto; - Uso di un prezzo che sembra di prezzario, mentre invece ci sono una o più modifiche (con inganno all’impresa, ndr) quanto a sigla, oneri maggiorati, prezzo inferiore; - Per ogni prezzo non rigorosamente uguale a quello di prezzario per mancanza di analisi prezzi, anche sintetiche, comunque necessarie a fornire esatta conoscenza degli oneri contemplati nel prezzo; - Qualunque situazione in cui gli oneri di una lavorazione non sono correttamente valutati rispetto a qualità, quantità, modi e tempi di esecuzione e situazione dei luoghi. E vogliamo anche discutere delle somme a disposizione della SA e della necessità, comunque, di realizzare il progetto? Tutto ciò a parziale discolpa di “questi poveri DL” che si trovano a fronteggiare, sul campo di battaglia, tutta una serie ignobile di anomalie, eccezioni e difformità ma che, in ogni caso, debbono tendere verso un obiettivo (!). Sotto i riflettori di questa nuova prospettiva, si potrebbe delineare anche una risposta alle –patologie- di contabilizzazione la dove le opere vengono allibrate sul libretto delle misure per permettere il raggiungimento del minimo contrattuale per l’emissione del SAL. - Quando per l’impresa il danno e l’intralcio al corretto andamento dell’appalto si trasformano in danno economico? - L’impresa ha diritto a pretendere l’applicazione del suo diritto contrattuale consistente nell’integrazione del prezzo tramite variante, onde ripristinare la congruità della base d’asta erosa dall’errore di progetto? Mi rendo conto che dare risposte alla questione ponendo altre domande non sia del tutto opportuno ma debbo dare per scontato che l’imprenditore attento sappia con precisione cosa intende quando progetta e programma l’evoluzione dei lavori della propria impresa. Ma soprattutto mi da lo spunto per affrontare la questione delicatissima e scottante riguardante le varianti in corso d’opera e le, eventuali, riserve per le quali ritengo, si sia persa la cognizione di causa. Ebbene, la clausola di un bando di gara di appalto che prevede un esonero assoluto di responsabilità della stazione appaltante per i vizi del progetto (c.d. clausola “taglia riserve”) è illegittima; la norma regolamentare che richiede al partecipante alla gara l’attestazione di aver esaminato il progetto, di aver visionato i luoghi, di aver preso conoscenza di ogni altra circostanza e di ritenere i lavori realizzabili, il progetto adeguato e il prezzo offerto remunerativo, non contiene in alcun modo alcuna rinunzia del concorrente ai diritti contrattuali che in caso di aggiudicazione potrebbero derivargli per fatto e colpa di controparte (quale indubbiamente è la imperfetta redazione degli elaborati progettuali). Fonte: delib. Aut. Vig. LL.PP. n. 49 del 11/07/2006. Tradotto: che ci sia qualcuno che fa’ orecchie da mercante non sposta i termini della questione: se non ci sono NP e varianti l'impresa ha (prima o poi, dipende solo dalla sua pazienza e dai suoi interessi) il diritto di dichiarare inadempiente la stazione appaltante e di chiedere il ristoro del danno, lasciando completamente da parte tutto quanto possa ulteriormente essere richiesto con le classiche riserve. Perché i diritti sono sanciti dalle leggi, dalla giurisprudenza consolidata e dal contratto complessivamente inteso, o che dir si voglia: negozio giuridico. Da ciò deve scaturire il credito rispetto al fatto che le riserve devono riguardare accadimenti particolari al di fuori del contratto, in quanto tutto quanto deriva da esso e che quindi DEVE essere considerato come facente parte del Pieno Diritto dell'Imprenditore. Infatti, se un contratto e una norma mi riconoscono un diritto, e questo mi viene illegittimamente negato da un DDL - Pubblico Ufficiale procurandomi un danno, io imprenditore devo far valere verso il pubblico ufficiale il Contratto e la Norma, e questo da subito, cioè mentre il contratto è in essere: che senso ha proporre allo stesso DDL - pubblico ufficiale una domanda economica che non ha come base il contratto e la norma, ma la semplice facoltà riconosciuta all'imprenditore di "mendicare" a ristoro del danno qualche briciola, che verrà o non verrà, non si sa come non si sa quando? Tutto ciò a parziale discolpa di “questi poveri Imprenditori” che si trovano a fronteggiare, sul campo di battaglia, tutta una serie ignobile di anomalie, eccezioni e difformità ma che, in ogni caso, debbono tendere verso un obiettivo (!). [Del rigore della normativa e del giustizialismo dello Stato]. Testuale: “…affinché i lavori siano eseguiti a regola d’arte ed in conformità al progetto e al contratto…” Quando gli viene commissionata la realizzazione di un’opera, l’appaltatore deve osservare i criteri generali della tecnica relativi al particolare lavoro affidatogli. Pertanto egli è tenuto, per legge, a controllare – sempre nei limiti delle proprie cognizioni – la bontà del progetto o delle istruzioni impartite dal committente. Con la conseguenza che se tali istruzioni sono palesemente errate egli è responsabile personalmente, a meno che non dimostri di avere dissentito espressamente e di essere stato indotto ad eseguirle, proprio a causa delle insistenze del committente ed a rischio di quest’ultimo (Cass. sent. n. 1585 del 28.01.2015). La conclusione, o se preferite: la morale, è una sola.
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