Acquisti CONSIP e Centrali di committenza: gli obblighi per i Comuni dopo la Legge di Stabilità

La Legge di Stabilita 2016 ha innovato in materia di appalti pubblici attraverso interventi segmentari e senza un disegno unitario. Pur mantenendo l’ottica di semplificazione, il Legislatore ha inteso perseguire importanti obiettivi in termini di risparmio di spesa. Ciò è quanto anche la stessa Corte dei Conti ha evidenziato nella propria relazione alla Bozza del provvedimento legislativo, segnalando come l’intervento abbia l’effetto di ampliare gli obblighi partecipativi con le adesioni alle convenzioni, con la conseguente riduzione degli affidamenti in via autonoma.

Difficoltà interpretative sorgono dalla lettura dei commi 510-517 della nuova Legge di Stabilità n. 208/2015, soprattutto al fine di verificare se i Comuni possano dirsi destinatari di tali previsioni. Ciò con notevoli ricadute sul piano pratico.

Il comma 510 sembrerebbe introdurre un’ipotesi di deroga all’obbligo di aderire alle convenzioni. Previsione quasi in contrasto con lo spirito dell’intero intervento. Tuttavia, come appena anticipato, non appare di semplice soluzione la domanda relativa all’obbligo o agli adempimenti posti a carico delle Amministrazioni Locali su “autorizzazioni” per beni o servizi al di fuori dalle Convenzioni Consip.

Sul punto occorre fare una preliminare chiarezza su quali Enti sono sottoposti agli obblighi di adesione alle convenzioni Consip.

In via generale, in base al comma 449 della Legge n. 296/2006, obbligate ad approvvigionarsi utilizzando convenzioni quadro sono “tutte le amministrazioni statali centrali e periferiche, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative e le istituzioni universitarie, nonché gli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale pubblici e le agenzie fiscali di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300”, mentre “le restanti amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, nonché le autorità indipendenti, tra cui rientrano anche gli enti locali, possono ricorrere alle convenzioni di cui al presente comma e al comma 456 del presente articolo, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per la stipulazione dei contratti”.

Allo stato attuale si potrebbe perciò dedurre che l’autorizzazione cui fa riferimento il comma 510 sopra menzionato non sia applicabile agli enti locali, perché essi risultano estranei agli obblighi di acquisizione tramite le predisposte convenzioni Consip. Essi infatti, hanno solo la facoltà di aderirne oppure utilizzano i limiti di benchmark come parametro per la stipula dei contratti.

Questo è quanto sembra da una prima analisi. Tuttavia, se si tiene conto di un’interpretazione sistematica del piano normativo anche con la connessione ai successivi commi, si potrebbero individuare delle eccezioni.

1. Ai sensi dell’art. 1 comma 7 D.L. n. 95/2012, le amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’ISTAT ai sensi dell'articolo 1 della Legge n. 196/ 2009 a totale partecipazione pubblica diretta o indiretta, relativamente alle seguenti categorie merceologiche: energia elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e telefonia mobile, sono tenute ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni o gli accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionali di riferimento costituite ai sensi dell'articolo 1, comma 455, della Legge n. 296/2006, ovvero ad esperire proprie autonome procedure nel rispetto della normativa vigente, utilizzando i sistemi telematici di negoziazione messi a disposizione dai soggetti sopra indicati.
2. Ai sensi del comma 512 Legge n. 208/2015, per gli acquisti di beni e servizi informatici e di connettività, fermi restando gli obblighi di acquisizione centralizzata previsti per i beni e servizi dalla normativa vigente, le amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’ISTAT ai sensi dell'articolo 1 della Legge n. 196/ 2009, provvedono ai propri approvvigionamenti esclusivamente tramite Consip SpA o i soggetti aggregatori, ivi comprese le centrali di committenza regionali, per i beni e i servizi disponibili presso gli stessi soggetti.

Si possono perciò individuare due macro categoria di acquisti che gli Enti Locali devono fare utilizzando le convenzioni CONSIP:

• le categorie merceologiche per energia elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e telefonia mobile;
• beni e servizi informatici e servizi di connettività.

La Legge di Stabilità n. 208/2015, pur perseguendo l’obiettivo di accentrare gli acquisti, ha però introdotto la possibilità due “vie di fuga” autorizzate: una secondo il comma 510 e l’altra più specifica secondo il comma 516.

In base al comma 510 le convenzioni CONSIP possono essere derogate nella misura in cui intervengano congiuntamente le seguenti condizioni:

1. sia resa apposita autorizzazione specificamente motivata resa dall’organo di vertice amministrativo;
2. il bene o il servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell'amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali.

Il comma 516, che sostanzialmente sembra ricalcare il 510, è specifico per il settore informatico. Infatti, la norma prevede la possibilità di derogare agli obblighi imposti con il comma 512. Tale specifica procedura eccezionale si può attivare in presenza dei requisiti di cui ai descritti nn. 1) e 2), ma vi è la possibilità alternativa che l’autorizzazione motivata dell’organo di vertice amministrativo sia resa non soltanto nell’ipotesi in cui i beni o servizi non siano disponibili o non idonei,  ma anche in presenza di un diverso requisito, ovvero: “in casi di necessità ed urgenza comunque funzionali ad assicurare la continuità della gestione amministrativa”. Dunque, il Legislatore, sembrerebbe consentire, con il comma 516, maggiore libertà per gli acquisti diretti nel settore informatico, in deroga alle convenzioni Consip.

Per quanto riguarda l’aspetto procedurale, occorre sottolineare che l’autorizzazione a derogare alle convenzioni Consip, nei limiti in cui si applicano agli Enti Locali, deve essere preliminarmente trasmessa alla Corte dei Conti, ciò in modo aderente alla previsione di cui al comma 517 che stabilisce la sanzione disciplinare ed erariale per inosservanza degli obblighi di cui al 512. In aggiunta, va specificato che gli approvvigionamenti effettuati ai sensi del comma 516, in deroga al convenzionamento per il settore informatico e della connettività, sono comunicati all'Autorità nazionale anticorruzione e all’Agid.

Non possono mancare osservazioni circa la competenza al rilascio dell’autorizzazione dell’organo di vertice di cui ai summenzionati commi 510 e 516.

Nell’ambito della Pubblica Amministrazione vige il principio di separazione tra politica e amministrazione, enunciato nell'art. 4 del D.Lgs. n. 165/2001, che stabilisce una separazione netta tra indirizzo politico e gestione. Negli enti locali per figure amministrative di vertice si intendono quegli alti dirigenti collocati al vertice dell’organizzazione degli uffici dell’amministrazione per svolgere da un lato il supporto all’organo politico sia compiti amministrativi gestionali. La figura, laddove non presente il Direttore Generale, potrebbe coincidere con il Segretario Generale. Del resto, far coincidere l’organo di vertice con quello politico all’interno degli Enti Locali, sconterebbe dei notevoli riflessi negativi, anche sul piano pratico. Oltre a funzioni estranee all’indirizzo politico che spetterebbe al Consiglio comunale, vi sarebbe un contrasto anche con i commi 510 e 516 della Legge n. 208/2015 che richiedono la necessaria “autorizzazione specificatamente motivata”. E’ vero che nel comma 516 l’avverbio “specificatamente” scompare, però non si può negare che la motivazione sia essenziale per il ricorso a tale misura eccezionale. Più aderente al contesto normativo sembra essere un’autorizzazione che contenga in sé una motivazione che sia il frutto di un confronto tra il fabbisogno dell’Ente e i beni e i servizi offerti e che sia emanata dal Funzionario più elevato in grado all’interno dell’organizzazione amministrativa.

A cura di
Patrizia Cartone, Avvocato, Esperta di diritto Amministrativo in materia di Appalti Pubblici e Urbanistica
Fabrizio Notarini, Pianificatore Territoriale, Responsabile Centrale Unica di Committenza Colline del Medio Vomano