Emergenza Covid-19 e Pubblica Amministrazione: rivedere le priorità per uscire dalle macerie

L’alleanza fra i vari attori del processo della ripartenza è fondamentale, nel segno di una visione strategica, per far crescere il Nostro Paese

di Viviana Caravaggi Vivian - 21/04/2020
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Emergenza Covid-19 e Pubblica Amministrazione: rivedere le priorità per uscire dalle macerie

“Via d’uscita dalle macerie” è un’espressione di Walter Benjamin, secondo cui il carattere distruttivo è quello in grado di creare spazio. È un giudizio sul nostro tempo fortemente critico-negativo, per cercare vie attraverso le quali riuscire ad interrompere l'eterno ritorno dell'uguale, la coazione a ripetere insita nel perpetuarsi delle medesime forme di comportamento.

La memoria è la modalità fondamentale, è la spinta decisionale per la trasformazione. Un vero pensiero emancipato. La situazione emergenziale ha creato certamente “spazio” ma ci ha trovato inadeguati e troppo burocratizzati.

Le normative emanate finora: Decreti, DPCM, Ordinanze, Delibere, si sono susseguite a ritmo vorticoso, tentando di disciplinare, ogni aspetto dell’emergenza. Ora è il tempo di costruire un percorso consapevole, per cui di fronte alla molteplicità delle soluzioni che si possono ipotizzare occorre dedicarsi a quelle che tengono conto non solo di considerazioni tecniche, ma anche di valutazioni culturali, tecnologiche, storiche, ricercando nella memoria dell’esperienza, non trascurando che tali soluzioni debbano essere anche semplici, chiare e trasparenti.

Le Responsabilità degli addetti ai lavori, nella gestione del futuro, richiedono il coinvolgimento e la cooperazione interdisciplinare di professionisti preparati e formati, non solo sul piano meramente operazionale: dipendenti delle pubbliche amministrazioni, liberi professionisti, architetti, ingegneri, amministratori e costruttori non devono lavorare separati. L’alleanza fra i vari attori del processo della ripartenza è fondamentale, nel segno di una visione strategica, per far crescere il Nostro Paese; l’emergenza sanitaria è certamente una disgrazia, ma una disgrazia anche maggiore sarebbe quella di perdere l’occasione di operare bene “per uscire dalle macere”.

Tantissime le novità da affrontare, molte le domande, innumerevoli i dubbi degli addetti ai lavori che si ritrovano, ad assumere responsabilità rilevanti in uno scenario “derogativo”, di certo non caratterizzato da certezza normativa ed uniformità interpretativa, dove non è facile imboccare la strada giusta per gestire l’iter procedimentale per la realizzazione di un OO.PP.

Solo un quadro giuridico più lineare potrebbe aiutare nel perseguimento di una chiarezza delle regole e riduzione dell'incertezza interpretativa (in realtà si tratta di un obiettivo che dovrebbe permeare sempre l'azione del legislatore).

Coscienti che il tema della ripresa/rinascita dopo una catastrofe è molto complesso e complicato e al momento, più che ai principi e alle idee, si è propensi ad azioni su interventi di carattere emergenziale, come possiamo ripartire? quali sono gli obiettivi e le attività fondamentali in questo momento delle Pubbliche Amministrazioni?

Al momento, nonostante il grande impegno profuso da ogni soggetto, non si individua una strategia generale d’intervento intorno ad una idea di emancipazione e di crescita, tuttavia è importante rivedere le priorità.

Fondamentale è la tutela dell’operato della Pubblica Amministrazione, non trincerandosi dietro formalità, nel rispetto dei Principi europei, cercando di preservare in primis il diritto dell’individuo alla salute, di cui all’art. 32, diritto ritenuto fondamentale dalla nostra Costituzione, il quale non può soggiogare, se non a prezzo di qualche forzatura del dettato costituzionale a bilanciamenti con altri interessi in ragione dell’economia (art. 4 della Costituzione) e in ragioni del diritto. Tuttavia è evidente che i diritti fondamentali della costituzione si integrano reciprocamente e che devono essere mantenuti in equilibrio, lo sforzo deve essere in tal senso.

Le Amministrazioni devono rivedere le priorità, gli obiettivi, il quadro esigenziale, (art. 3 c.ggggg-nonies D.Lgs.n. 50/2016) alla luce dello scenario verificatosi e probabilmente deve essere rivista la Programmazione degli Ente (art. 21 D.Lgs. n. 50/2016).

Gli scenari veri e consolidati con finanziamenti certi della fine del 2019 sono mutati, le Opere che potevano avere un senso qualche mese, oggi potrebbero aver perso interesse soggiogate da esigenze sopravvenute.

Occorre quindi, ridisegnare la vita sociale e il lavoro, si devono progettare e realizzare Opere Pubbliche necessarie, utili e produttive che salvino vite umane e che evitino disastri ambientali.

Il Sistema deve essere riorganizzato anche e soprattutto dal punto di vista finanziario, gli Enti si trovano in difficoltà fisiologica, dovuta alla diminuzione delle Entrate (Oneri urbanizzazione, TARI, IMU, tributi, imposte di soggiorno, sanzione CdS, parcheggi, ecc.) per l’effetto sospensivo di cui al D.L. n.18 del 17 marzo 2020 (pubblicato in Gazzetta Ufficiale n.70 in pari data) oltre per la necessita di sostenere spese non programmate (vedi art. 60, art. 61 c.2, art. 62, art.68, art. 83 c.1, art. 84, art. 85, art. 87 c.6, art. 103, art. 104, art. 107, art. 110, art.111, art.113).

Si deve costruire un percorso consapevole cambiando il modello gestionale, il meccanismo trasversale di finanziamento: Enti locali- Ministero, Enti locali-Regione, ecc., pensato fino ad ora, non funziona più, rischia di incepparsi. Confrontandoci con i finanziamenti Ministeriali per la realizzazione di OO.PP dove le spese, erogate in anticipazione alle imprese dalle P.A., sono rendicontate al Ministero per stati di avanzamento, cioè quando l’Ente ha già sostenuto e liquidato la spesa. E’ verosimile rivelare che, vista la situazione emergenziale, l’Ente potrebbe non avere liquidità di cassa.

Sarebbe utile e necessario che gli Enti sovraordinati fossero attenzionati a immettere liquidità con un sistema “a cascata”, che si completa con un’iniezione di denaro a sostegno delle imprese e dei fornitori nel mercato degli appalti pubblici, in deroga ai termini convenzionali stabiliti.

La situazione non è di poco conto, se valutata nei rapporti contrattualistici fra Enti e Ministeri o Regioni e nei rapporti fra gli Enti e le imprese, viste che le condizioni e i termini previsti per i pagamenti, sono fissate nei contratti, nelle modalità di cui all’art.113 bis, comma 1, del Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 50/2016): “I pagamenti relativi agli acconti del corrispettivo di appalto sono effettuati nel termine di trenta giorni decorrenti dall’adozione di ogni stato di avanzamento dei lavori, salvo che sia espressamente concordato nel contratto un diverso termine, comunque non superiore a sessanta giorni e purché ciò sia oggettivamente giustificato dalla natura particolare del contratto o da talune sue caratteristiche. I certificati di pagamento relativi agli acconti del corrispettivo di appalto sono emessi contestualmente all’adozione di ogni stato di avanzamento dei lavori e comunque entro un termine non superiore a sette giorni dall’adozione degli stessi”.

Che l’immissione di liquidità sia l’incipit per far ripartire il mercato è evinte anche nel dettato dell’art. 91 del Decreto Legge n.18 del 17 marzo 2020, che integra l’art.35 del D.Lgs. n.50/2016, il quale dispone l’erogazione dell’anticipazione del prezzo (20%) nei casi di somma urgenza, ai sensi dell’articolo 32, comma 8.

Va precisato che le Amministrazioni si trovano con OO.PP. progettate e approvate in periodi in cui le scelte effettuate non erano influenzate da alcuna situazione epidemiologica. Alla stregua delle valutazioni economiche e temporali. Le imprese dal canto loro hanno, formulato offerte in fase di gara che sono state espresse con criteri oggi non più attendibili.

In buona sostanza, le OO.PP. vanno ripensate, le strategie vanno ridisegnate, le modalità lavorative nei cantieri vanno riorganizzate e nuovamente stabilite dal punto di vista della sicurezza come indicato nel PROTOCOLLO CONDIVISO DI REGOLAMENTAZIONE PER IL CONTENIMENTO DELLA DIFFUSIONE DEL COVID-19 NEI CANTIERI EDILI del 14 marzo 2020, siglato fra il Ministero delle Infrastrutture e trasporti e le parti Sociali.

A questo punto è inevitabile che le Amministrazioni pensino a come ripartire e come gestire l’aumento dei costi relativi alla sicurezza nei cantieri, non dimenticando che sarà inevitabile anche l’aumento dei tempi contrattuali, differenti da quanto indicato nei Cronoprogramma, e che inevitabilmente producono perdite per le Amministrazioni rispetto ai risultati attesi, oltre che perdite per le imprese per il mancato utile.

In buona sostanza, la programmazione della spesa almeno per il 2020-2021 negli Enti deve essere rivista, risulta necessario rivedere i contratti in essere, l’emergenza da Covid 19 mette in discussione le certezze consolidate. Le necessità sopravenute hanno stravolto dal punto di vista tecnico ma anche economico e temporale, i progetti posti a base di gara e gli accordi stipulati sia essi contratti o convenzioni, ci si trova di fronte a casistiche mai affrontate che mettono in difficoltà le P.A.

Tutto questo avrà una ricaduta sulle finanze pubbliche ed è inevitabile che le priorità e le strategie delle Amministrazione vadano ripensate e motivate alla luce degli obiettivi istituzionali da perseguire e dei principi di efficienza, efficacia ed economicità su cui l’azione amministrativa si regge (art. 97 Costituzione, artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990), senza dimenticare che la normativa esiste e che gli orientamenti giurisprudenziali fino qui formati, potrebbero essere ribaltati.

In conclusione si tratta di confrontarsi con un tema riconducibile alle ricostruzioni post belliche, da cui dobbiamo ripartire per “uscire dalle macerie”, con risposte pratiche, chiare e immediate, coinvolgendo tutti gli addetti ai lavori, per perseguimento del bene comune, ricordando che: “La QUALITÀ delle trasformazioni della città inizia prima di tutto dalla qualità dei processi amministrativi!!!!!!!!!”

A cura di Arch. Viviana Caravaggi Vivian
Responsabile U.O. progettazione e Grandi Opere - Comune di Ancona
Consigliere ordine architetti della provincia di Ancona