Il progetto dell'opera pubblica tra incertezze e criticità

La qualità prodotta dall’investimento pubblico dovrebbe essere chiara a tutti ma purtroppo non è sempre così

di Viviana Caravaggi Vivian - 05/01/2021
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Il progetto dell'opera pubblica tra incertezze e criticità

Il Dizionario della lingua italiana definisce il PROGETTO come ”Piano relativo a un lavoro da eseguire, elaborato in base a criteri di fattibilità, concretizzazione di un idea, proposito, intenzione di realizzare, complesso degli studi e dei disegni, dei plastici ecc. di un'opera da eseguire”.

Il progetto e gli investimenti in opere pubbliche ed infrastrutture

Tutte le definizioni di progetto riscontrabili in letteratura, fanno riferimento, direttamente o indirettamente a bisogni da soddisfare, ad azioni finalizzate a “risorse” da consumare entro limiti temporali prefissati.

Da lungo tempo è stato chiarito che gli investimenti in opere pubbliche ed infrastrutture, oltre che le risorse per il loro funzionamento gestionale, funzionalizzazione e riqualificazione, sono importanti per lo sviluppo dell’economia del nostro paese e dello stesso sistema comunitario che altrimenti sarebbero destinati a inchiodarsi, considerando che i paesi dell'UE spendono in appalti pubblici circa il 14% del PIL, percentuale che corrisponde ad un valore di 1900 miliardi di EUR.

Per investire è necessario relazionare fra loro i bisogni economici, territoriali, sociali e finanziari, stratificare azioni e indirizzi che sono chiamati a strutturarsi fra loro.

Le amministrazioni per soddisfare le esigenze dei cittadini in continua evoluzione, colloquiano con la società e con le offerte derivanti dal mercato, con imprese e professionisti, attraverso un atteggiamento dinamico e flessibile capace di adeguarsi sia nelle procedure e sia negli obiettivi da raggiungere.

La programmazione delle opere pubbliche

Vale la pena ricordare,quale stadio fondamentale del processo realizzativo di un Opera pubblica, la programmazione che si sviluppa avendo chiaro la finalità, i risultati attesi, avendo stabilito le priorità, eventuali problematiche di ordine ambientale paesaggistico ed urbanistico, limitando il consumo del suolo, valutando il grado di soddisfacimento della domanda oltre che le risorse disponibili, la stima dei costi e dei tempi realizzativi.

Si ritiene  importante, al fine di una corretta programmazione, stabilire alcune variabili e l’incrocio fra queste quali: i possibili rischi da affrontare anche attraverso esperienze pregresse (case study), la corretta normativa da applicare ovvero le competenze da coinvolgere e gli strumenti da utilizzare, e l’individuazione compiuta di cosa vogliamo e come lo vogliamo. La programmazione costituisce la concreta attuazione dei principi di buon andamento, economicità̀ ed efficienza dell’azione amministrativa, ed è attraverso di essa che possono essere corretti errori che potrebbero produrre grandi variazioni nell’appalto ad “effetto farfalla”.

Il progetto di fattibilità tecnica economica

Alla base della programmazione vi sono progetti di fattibilità tecnica economica di opere che identificano e quantificano i bisogni che la stessa è chiamata a soddisfare. Le amministrazioni sono costrette ad operare entro stringenti vincoli di spesa, per l’analisi e gli studi finalizzati alla redazione del primo livello di progettazione, facendo attenzione, che tali spese, sono poste a carico dell’Ente nella fase più delicata dell’iter realizzativo di un investimento (la fase programmatoria), attraverso spese correnti o fondo rotativo per la progettazione.

Chi effettua la programmazione deve acquisire conoscenze interdisciplinari configurandosi interventi di tipo strategico. La conoscenza tecnica va affianca alla conoscenza finanziaria, in quanto la consistenza del finanziamento permette di definire opportunità e rischi impliciti in ognuna delle scelte progettuali possibili.

Le fonti di investimento

Mutui, alienazioni, disponibilità di cassa, fondi comunitari, capitali privati, sono alcuni delle fonti di sostenibilità finanziari su cui gli Enti posso contare, le stesse dettano anche tempi dell’investimento.

La padronanza delle procedure di erogazione e dell’ottenimento di fondi Comunitari e Nazionali comporta un’integrazione di conoscenza e programmi complessi. La difficoltà maggiore per gli Enti, non è di ottenerli ma saper governare e gestire i tempi realizzativi dell’opera pubblica.

L’attività strategica di pianificazione degli Enti locali, propedeutica alle fasi successive del procedimento, valutata nel medio-lungo periodo, non dialoga affatto con la strategia Nazionale e Comunitarie degli investimenti. Spesso, ci sono disallineamenti temporali o non sono chiari i livelli di priorità in relazione alle azioni da compiere oltre che alle strategie da mettere in atto, o ancora più semplicemente la scala di riferimento progettuale: singolo edificio o quartiere? Arredo urbano o mobilità sostenibile?

Il progetto

Per fronteggiare la questione, considerati i tempi limitati di partecipazione ai bandi e di redazione dei vari livelli di progettazione, gli Enti spolverano progetti che tengono nei cassetti, il “parco progetti” (tra l’altro in esaurimento), riadattandoli ai bandi per l’ottenimento dei finanziamenti. Quando si valorizzano scarsamente le proposte progettuali, la qualità del costruito e l’innovazione ne traggono veramente vantaggio?

Inoltre gli Enti hanno la capacità di saper gestire il finanziamento con gli assunti della programmazione?

Il tempo medio di attuazione delle Opere Pubbliche

I tempi medi di attuazione delle Opere pubbliche in Italia, di valore economico compreso fra 5 e 10 milioni di euro richiedono circa 7,9 anni per essere realizzate e più del 50% del tempo impiegato è destinato ad attività strumentali e di progettazione, comunque precedenti la fase di all’avvio delle operazioni di affidamento dei lavori.

Vale la pena ricordare che vi sono una serie di attività prevalentemente amministrative (permessi, autorizzazione, nulla osta, approvazione progetti, ….) che hanno un forte peso nell’iter realizzativo dell’opera pubblica, sono i cosi detti “tempi di attraversamento” che equivalgono a spazi temporali necessari alle fasi che seguono propedeutici alla realizzazione dell’investimento. Si segnala che alcune fasi hanno attività più impegnative di altre, i cui i tempi di attraversamento hanno un valore tre volte superiore a quello della fase principale, è il caso della redazione del progetto di fattibilità tecnico ed economica (dati: Agenzia per la Coesione Territoriale - Analisi e monitoraggio degli investimenti pubblici).

La programmazione e l'incertezza normativa

Di certo l’incertezza normativa, che corrisponde ad incertezza interpretativa, non aiuta le Stazioni appaltanti nella gestione dei finanziamenti programmatori, stiamo assistendo a norme derogatorie, sospensive, provvedimenti attuativi mai emanati, D.P.C.M., decreti, pareri consiglio di Stato, Corte dei Conti oltre che FAQ ministeriali che divengono fonte di forte confusione ed impediscono ai bravi funzionari di procedere e di agire in serenità e soprattutto nei tempi adeguati.

Il capitale "umano"

In ultimo non si banalizza se si afferma che le amministrazioni stanno soffrendo la mancanza, nell’ultimo decennio, di assunzioni di capitale umane, di maggiore grado di specializzazione che potrebbe produrre guadagni in efficienza anche nella dimensione temporale per la realizzazione dell’opera, specialmente per le fasi programmatorie, di realizzazione e di controllo in cui il ruolo dell’intervento amministrativo è più̀ rilevante e nevralgico.

Le analisi fin qui svolte mettono in evidenza alcune forti criticità, che determinano la circostanza per cui l’opera pubblica, se ultimata, si rivela inadeguata, obsoleta, o non più necessaria a causa delle modificazioni intervenute nel frattempo quali mutate necessità del mercato e del territorio, o semplicemente l’opera non è più collaudabile per modificate fonti normative.

Le opere pubbliche di architettura e ingegneria come investimenti di natura sociale

La qualità prodotta dall’investimento pubblico dovrebbe essere chiara a tutti ma purtroppo non è sempre così. Dobbiamo operare consapevoli che le opere pubbliche di architettura e ingegneria sono elementi che segnalano una svolta nella vita sociale, culturale ed economica del Paese. Le stesse devono essere realizzate bene e nei tempi certi, senza gravami economici per le finanze pubbliche, valutando l’attività strategica di pianificazione nel lungo periodo anche imparando dalle buone pratiche internazionali oltre che armonizzando gli obiettivi locali con quelli Nazionali e Comunitari.

La riduzione dei tempi amministrativi necessari per ottenere le varie autorizzazioni, permessi o nulla osta, sarebbe la vera semplificazione procedimentale. Innovare strumentalmente le amministrazioni oltre che supportare e formare i funzionari pubblici sarebbe un investimento. “Rigenerare per le generazioni”.

A cura di Arch. Viviana Caravaggi Vivian
Resp. U.O. Grandi Opere e riqualificazione urbana di un Ente