ANAC: i tre gradi della progettazione vanno rispettati

La progettazione esecutiva di un intervento non può esimersi da una corretta realizzazione dei due gradi di progettazione inferiori, ossia dal progetto di fattibilità tecnica ed economica e dal progetto definitivo. Lo ha ricordato ANAC, con la delibera n. 26 del 19 gennaio 2022, relativa a un progetto per la ristrutturazione di un complesso scolastico che, secondo l’Autorità Nazionale Anticorruzione, è stato portato avanti forzando le norme del codice degli appalti, con lo scopo di ridurre i tempi di progettazione e scongiurare la perdita dei finanziamenti.

Progettazione esecutiva lacunosa: la delibera ANAC

Secondo quanto segnalato ad Anac, la gestione dell’intervento di ammodernamento di edilizia scolastica presentava alcune irregolarità. Per la realizzazione del progetto, il Comune aveva ricevuto un finanziamento di 5,5 milioni di euro con delibera del Cipe e di 627.616 euro dal Mit. L’istituto scolastico, vecchio e degradato, necessitava di un intervento da realizzarsi in tempi stretti, pena decadenza i finanziamenti.

E qui si è verificato il problema: proprio per velocizzare l’iter, i tecnici nominati alla gestione dell’intervento hanno realizzato direttamente un progetto esecutivo, saltando i livelli di progettazione precedenti (progetto di fattibilità economica e progetto definitivo), con conseguente bocciatura da parte di una società di verifica esterna, soprattutto per la non rispondenza a quanto previsto sia dalle norme sull’edilizia scolastica che dal D.Lgs. n. 50/2016 (Codice degli Appalti). Non solo: a seguito di richiesta di chiarimenti, il RUP ha deciso di aggirare il problema declassando il progetto da esecutivo a definitivo, senza sanare le criticità segnalate e procedere quindi all’aggiudicazione dell’appalto mediante procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara, sulla quale sono arrivate 15 offerte.

I tre livelli di progettazione

Nell’analisi del caso, l’ANAC ha rilevato che sin dalla legge quadro sui lavori pubblici n. 109/94, la progettazione si articola su tre livelli che costituiscono «successivi approfondimenti tecnici» (art. 23, comma 1 del d.lgs. 50/2016). Essi hanno differenti scopi e funzioni:

• il progetto di fattibilità tecnica ed economica cristallizza il momento della scelta dell’amministrazione in base alle esigenze della collettività (art. 23, comma 5);
• il progetto definitivo contestualizza l’intervento nel contesto urbano e territoriale costituendo, di norma, il momento di acquisizione di pareri, nulla osta, ecc., di altre amministrazioni competenti nonché l’avvio delle procedure espropriative (art. 23, comma 7);
• il progetto esecutivo determina ogni dettaglio del lavoro da realizzare (art. 23, comma 8).

Ovviamente, tali passaggi sono caratterizzati anche da un sempre maggior grado di dettaglio e di precisione sia dal punto di vista tecnico che economico.

Sempre sul punto, ANAC evidenza che il legislatore, tuttavia, nel definire questa triplice scansione, ha previsto anche parziali possibilità di deroga dalla norma generale limitatamente a particolari tipologie di intervento e di importo: ad esempio, ai sensi dell’art. 23 comma 3-bis del d.lgs. 50/2016, è consentita una progettazione semplificata per gli appalti di manutenzione ordinaria fino a un importo di 2,5 milioni di euro, che è possibile affidare sulla base del progetto definitivo.

Allo stesso modo, la disposizione di cui all’art. 23 comma 4 del d.lgs. 50/2016 rientra in questo quadro derogatorio dalla norma generale. Il legislatore lascia alla Stazione Appaltante un margine di libertà nella specificazione dei contenuti dei livelli:

• "La stazione appaltante, in rapporto alla specifica tipologia e alla dimensione dell’intervento indica le caratteristiche, i requisiti e gli elaborati progettuali necessari per la definizione di ogni fase della progettazione" (art. 23 comma 4, primo periodo),
• consentendo anche la possibilità di omettere uno o entrambi i primi due livelli di progettazione "purché il livello successivo contenga tutti gli elementi previsti per il livello omesso, salvaguardando la qualità della progettazione" (art. 23 comma 4, secondo periodo).

La possibilità di omettere uno o entrambi i primi due livelli di progettazione è da intendersi consentita solo laddove la specifica tipologia e dimensione dell’intervento lo consentano, e a condizione che i contenuti dei livelli omessi siano comunque trasfusi in quello successivo al fine di salvaguardare la qualità della progettazione.

Non si tratta di questo caso, considerando sia la dimensione dell’intervento, (3 edifici scolastici, per un’area totale di 10.700 mq) che per l’importo (oltre 6 milioni di euro).

Declassamento progetto: è consentito oppure no?

Per altro, anche il declassamento operato del progetto, senza effettuare le modifiche richieste dalla Società di verifica, non consente il superamento delle criticità segnalate. In particolare, era stato evidenziato che la documentazione progettuale non conteneva indicazioni né sull’avvenuto recepimento delle prescrizioni ottenute né dell’iter autorizzativo ancora in corso ai fini del completamento e l’avvio dei lavori; inoltre mancavano ingiustificatamente diversi elaborati. In sostanza, il progetto così configurato presentava delle lacune anche qualora lo si volesse considerare di livello definitivo.

Di conseguenza ANAC ha rilevato un inadeguato svolgimento dell’attività progettuale in disapplicazione dell’art. 23 comma 7 del d.lgs. 50/2016 in ordine alla completezza del progetto definitivo.

Infine, anche l’attività di verifica/validazione posta in essere dal RUP rileva delle criticità, come l’irrituale operazione di “declassamento” effettuata, sostituendosi alla società esterna nell’attività di verifica. Il progetto infatti supera di gran lunga la soglia di un milione di euro consentita al RUP per effettuare in proprio l’attività di verifica (art. 26 comma 6 lett. d del d.lgs. 50/2016; per altro il “Parere tecnico” con cui si giustifica il declassamento del progetto da esecutivo a definitivo è riferito all'attuale stesura del progetto ritenuta non idonea dalla società verificatrice è stato consapevolmente validato, e ha posto a base di gara, un progetto definitivo lacunoso e incompleto. Di conseguenza ANAC ha rilevato anche l’errata applicazione dell’art. 26 del d.lgs. 50/2016 in ordine all’attività di verifica/validazione.

L’ANAC ha quindi stabilito che:

• l’intervento non ha caratteristiche tipologiche e dimensionali tali da rientrare nella fattispecie di cui all’art. 23 comma 4 secondo periodo del d.lgs. 50/2016; pertanto, l’omissione dei primi due livelli di progettazione, seppure consentita in linea generale ed astratta, in questo caso è frutto di una lettura parziale del testo normativo, avulsa dal contesto generale;
• il progetto posto a base di gara, anche a volerlo ritenere di livello definitivo, presenta lacune e omissioni, relativamente alla normativa tecnica generale e di settore nonché in ordine ai pareri/autorizzazioni/nulla osta acquisiti, tali da configurare un inadeguato svolgimento dell’attività progettuale in disapplicazione dell’art. 23 comma 7 del d.lgs. 50/2016 circa la completezza del progetto definitivo.
• il RUP, con l’irrituale “declassamento” del progetto da livello esecutivo a definitivo operato con proprio “Parere tecnico” si è, di fatto, sostituito alla società verificatrice esterna, attività non consentita anche con riferimento alla soglia di importo del progetto superiore al milione di euro (art. 26 comma 6 lett. d del d.lgs. 50/2016).
• Inoltre, considerato che il “declassamento” è condizionato dalla necessaria risoluzione, non avvenuta, delle criticità rilevate dalla società verificatrice, il RUP ha consapevolmente validato – e posto a base di gara - un progetto lacunoso e incompleto.