Appalti PNRR e pari opportunità: no agli obblighi assunzionali per i progettisti indicati

Gli obblighi assunzionali previsti dall’art. 47, comma 4, del D.L. n. 77/2021 (parità di genere e occupazione giovanile) previsti per gli interventi finanziati con risorse a valere sul PNRR, vanno assolti solo dall’operatore economico che è titolare del contratto d’appalto nel caso di aggiudicazione. Di conseguenza, non è necessario che essi siano assolti anche dal progettista indicato in sede di gara, nel caso di appalto integrato di progettazione ed esecuzione, qualora non abbia avuto un ruolo come offerente.

Appalti PNRR e obblighi assunzionali: la sentenza del TAR

Sulla base di questi presupposti, il TAR Veneto, con la sentenza n. 1115/2023, ha respinto il ricorso con cui era stato impugnata l’aggiudicazione di un appalto integrato per l’affidamento congiunto della progettazione definitiva, della progettazione esecutiva con coordinamento sicurezza in fase di progettazione e pratiche accessorie e della realizzazione dei lavori di adeguamento sismico, ammodernamento e riqualificazione di un edificio scolastico, rientrante fra gli interventi del PNRR.

La questione era nata dopo l’attivazione del soccorso istruttorio da parte del seggio di gara in favore di quella che poi sarebbe stata l’impresa aggiudicataria, alla quale era stata richiesta l’integrazione della documentazione amministrativa, comprese le dichiarazioni sugli obblighi normativi PNRR da parte dei progettisti indicati. Secondo il ricorrente, la stessa legge di gara avrebbe predisposto un meccanismo automatico di esclusione delle domande di partecipazione carenti dell’impegno assunzionale, gravante non solo sul concorrente singolo, ma anche sul professionista da questi indicato per la progettazione.

Parità di genere e assunzioni giovani: obbligo a carico del titolare dell'appalto, non del progettista

Nel giudicare il caso, il TAR ha sottolineato come l’obbligo di assicurare l’occupazione di quote giovanili e femminili nell’esecuzione dell’appalto, e così il connesso obbligo dichiarativo, siano posti in capo al solo operatore economico che presenta l’offerta. Pertanto, nel caso in cui l’impresa partecipi alla gara singolarmente, soltanto essa è destinataria delle prescrizioni assunzionali – nella sua qualità di unico offerente e, quindi, di unico aggiudicatario –, non il professionista dalla stessa indicato per il compimento delle fasi progettuali dell’appalto integrato.

Il professionista indicato dall’impresa, infatti, non è assimilabile né alla figura del concorrente che effettua l’offerta, né a quella, di più ampio spettro, di operatore economico, ricoprendo invece la diversa posizione di un prestatore d'opera professionale che non entra a far parte della struttura societaria che si avvale della sua opera, e men che meno rientra nella struttura societaria quando questa formula l'offerta.

Secondo questo orientamento, il professionista indicato dall’impresa e l’operatore economico rimangono due soggetti separati e distinti, che svolgono funzioni differenti con conseguente diversa distribuzione delle responsabilità. Tale situazione non muta neppure nel caso di appalto c. d. integrato, caratterizzato dal fatto che l'oggetto negoziale è unico, nel senso che non vi è una doppia gara, una per la progettazione e un'altra per l'esecuzione dei lavori, poiché il contratto viene sottoscritto unicamente da chi si è aggiudicato la gara; e in ogni caso la legge non configura un meccanismo diverso da quello previsto in generale.

Fatto che si è verificato nel caso in esame: l’operatore ha concorso alla procedura in forma di impresa singola, per cui essa soltanto è destinataria delle prescrizioni dettate dal disciplinare in ordine all’obbligo di assicurare – con relativo onere di dichiararne l’impegno in sede di partecipazione alla gara – la quota di assunzioni di manodopera giovanile e femminile necessarie per l’esecuzione del contratto o per la realizzazione di attività ad esso connesse e strumentali.

Appalti integrati e obblighi occupazionali PNRR: cosa cambia?

Per altro, non assume rilievo la circostanza che l’oggetto della gara sia un appalto integrato: nonostante il ruolo senza dubbio centrale svolto dai professionisti indicati per i servizi di architettura e di ingegneria, resta il fatto che l’impresa concorrente sia l’unico aggiudicatario della gara, divenendo il solo contraente della stazione appaltante per tutte le prestazioni pattuite. Né si può condividerere la teoria per cui nell’appalto integrato i professionisti svolgono un ruolo fondamentale nell’operazione messa a bando, sicché tutti i requisiti richiesti dalla lex specialis debbano essere posseduti da tutti i soggetti che, in via diretta o indiretta, vengono in contatto con l’Amministrazione.

Se, spiega il TAR  è indubbio che i progettisti esterni debbano possedere i requisiti generali ex art. 80, del D.lgs. n. 50/2016, così come quelli richiesti per eseguire la prestazione professionale per cui sono indicati, questo tuttavia, non comporta che gli obblighi dichiarativi richiesti dalla legge di gara al solo operatore economico aggiudicatario debbano estendersi anche ai professionisti che tale qualità non rivestono, con conseguente estromissione dalla gara del concorrente che li ha indicati. Si tratterebbe di una conclusione in palese contrasto con il principio di tassatività, delle clausole di esclusione.

Il ruolo dei progettisti nell'appalto integrato

Occorre puntualizzare che il progettista, nell’ambito di un appalto integrato, può essere individuato e coinvolto in tre modi:

• mandante in raggruppamento temporaneo «eterogeneo» con gli operatori economici che partecipano per l'appalto o alla concessione dei lavori e, in tal caso, assume anche la qualifica di offerente;
• indicato ma estraneo, cosiddetto ausiliario che presta un «avvalimento atipico»;
• appartenente allo staff tecnico dell'offerente che concorre per i lavori, a tale scopo contrattualizzato da quest'ultimo operatore economico; in tal caso, lo staff tecnico può essere costituito anche da più professionisti contrattualizzati individualmente in quanto assunti a tempo indeterminato e a tempo pieno, quindi integrati nell'impresa con un rapporto diretto.

Alla luce di questa categorizzazione, deve ritenersi che il progettista partecipi in forma associata alla gara nell’ipotesi in cui componga il raggruppamento temporaneo unitamente con l’impresa esecutrice dei lavori, condividendo dunque con essa la qualifica di offerente. Questo non si è verificato nel caso oggetto di giudizio, dove l’impresa ha partecipato alla procedura in forma monosoggettiva, limitandosi ad indicare il professionista esterno al fine di avvalersene nella fase di progettazione, con la conseguenza che i progettisti da essa indicati non rientravano nel campo di efficacia del disciplinare.

Di conseguenza, conclude il giudice amministrativo, il soccorso istruttorio era attivabile per ottenere, in via postuma, gli impegni assunzionali da parte dei professionisti indicati dall’operatore anche se, paradossalmente, si trattava di una richiesta eccedente rispetto a quanto stabilito dalla lex specialis.