Codice dei contratti: parte dal Senato la nuova riforma

Sono trascorsi appena 5 anni e mezzo da quel fatidico aprile 2016, quando l'allora Governo Renzi sacrificò il vecchio D.Lgs. n. 163/2006 sull'altare della semplificazione e della normativa europea, accompagnando i lavori pubblici in un nuovo percorso normativo (rivelatosi sbagliato con il senno di poi).

La riforma 2016 del Codice dei contratti

Nasce così il D.Lgs. n. 50/2016 e l'idea di base non era neanche male: cogliendo l'occasione dell'adeguamento alle 3 direttive europee (Direttiva 2014/24/UE, 2014/23/UE e 2014/25/UE), il Governo scelse di risolvere il "problema" del complesso e in alcuni casi inidoneo sistema duale codice-regolamento (che con la riforma del 2006 aveva dimostrato tutta la sua fragilità) utilizzando il sistema della "soft law" che ha smembrato e atomizzato la normativa in diverse decine di provvedimenti attuativi, molti dei quali mai pubblicati.

A distanza di 5 anni e mezzo, dopo parecchi interventi di modifica, cambi di governo e di intenzioni, si è compresa, soprattutto per non vanificare le risorse stanziate dal Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza (PNRR), la necessità di rivedere le norme che regolano i contratti pubblici. Il nuovo Governo Draghi ha, quindi, previsto un sistema di riforma a due fasi con:

• misure urgenti, già adottate con il Decreto-Legge 31 maggio 2021, n. 77 (Decreto Semplificazioni-bis) convertito dalla Legge 29 luglio 2021, n. 108;
• misure a regime da adottare utilizzando lo strumento della legge delega.

La legge delega e criteri del PNRR

Ed è proprio sulle misure a regime che il Senato sta avviando il percorso di definizione della legge delega. È stato, infatti, assegnato il sede referente alla 8ª Commissione del Senato (lavori pubblici) l'esame del disegno di legge di riforma del Codice dei contratti che dovrà tener conto dei principi e criteri direttivi individuati dal Governo all'interno del PNRR:

• riduzione e razionalizzazione delle norme in materia di appalti pubblici e concessioni;
• recepimento delle direttive europee, integrate in particolare là dove non immediatamente esecutive;
• previsione della disciplina applicabile ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, nel rispetto dei principi di concorrenzialità e trasparenza;
• piena apertura e contendibilità dei mercati;
• previsione di specifiche tecniche relative alle gare da espletare, soprattutto in relazione a beni e strumenti informatici e componenti tecnologici, che garantiscano parità di accesso agli operatori e non costituiscano ostacolo alla piena attuazione del principio di concorrenza;
• riduzione degli oneri documentali ed economici a carico dei soggetti partecipanti alle procedure di evidenza pubblica;
• individuazione espressa dei casi nei quali è possibile ricorrere alla procedura negoziata senza precedente pubblicazione di un bando di gara;
• precisazione delle cause che giustificano la stipulazione di contratti segretati o che esigono particolari misure di sicurezza e specificazione delle relative modalità attuative;
• individuazione dei contratti esclusi dall’ambito di applicazione dei decreti legislativi e di discipline specifiche per particolari tipologie di contratti pubblici in ragione della peculiarità del loro contenuto;
• previsione di misure volte a garantire la sostenibilità energetica e ambientale e la tutela della salute e del lavoro nell’affidamento dei contratti;
• regolazione espressa dei casi in cui le stazioni appaltanti possono ricorrere, ai fini dell’aggiudicazione, al solo criterio del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d’asta;
• realizzazione di una e-platform ai fini della valutazione della procurement capacity;
• revisione della disciplina dell’appalto integrato, con riduzione dei divieti;
• revisione della disciplina del subappalto;
• tendenziale divieto di clausole di proroga e di rinnovo automatico nei contratti di concessione;
• rafforzamento delle strutture pubbliche per il controllo sulle opere stradali e ferroviarie, fermi restando gli obblighi di controllo tramite strutture indipendenti e quello di manutenzione a carico del concessionario, con le relative conseguenti sanzioni in caso di inadempimento;
• rafforzamento degli strumenti di risoluzione delle controversie alternativi alle azioni dinanzi al giudice.

I Principi e criteri direttivi della disegno di legge delega

La bozza di ddl delega contiene già 19 principi e criteri direttivi che dovranno ispirare il Governo nella formulazione dei decreti legislativi di riforma del Codice dei contratti. Più precisamente:

1. perseguimento di obbiettivi di stretta aderenza alle direttive europee, mediante l'introduzione o il mantenimento di livelli di regolazione corrispondenti a quelli minimi richiesti dalle direttive stesse, al fine di assicurare l’apertura alla concorrenza e al confronto competitivo fra gli operatori dei mercati dei lavori, dei servizi e delle forniture, nonché assicurare una drastica riduzione e razionalizzazione delle norme in materia di contratti pubblici, con ridefinizione del regime della disciplina secondaria, ove necessario;
2. ridefinizione e rafforzamento della disciplina in materia di qualificazione delle stazioni appaltanti, alfine di conseguirne la loro forte riduzione numerica, nonché l’accorpamento e la riorganizzazione delle stesse e introduzione di forti incentivi all’utilizzo delle centrali di committenza e delle stazioni appaltanti ausiliarie per l'espletamento delle gare pubbliche, e potenziamento della qualificazione e della specializzazione del personale operante nelle stazioni appaltanti;
3. massima semplificazione della disciplina applicabile ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea, nel rispetto dei principi di trasparenza e di concorrenzialità;
4. massima semplificazione delle procedure finalizzate alla realizzazione di investimenti in tecnologie verdi e digitali, nonché in innovazione e ricerca, anche al fine di conseguire gli obiettivi di sviluppo sostenibile adottati dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 25 settembre 2015, di incrementare il grado di ecosostenibilità degli investimenti pubblici e delle attività economiche secondo i criteri di cui al Regolamento (UE) 2020/852 del Parlamento europeo e del Consiglio del 18 giugno 2020;
5. previsione della facoltà ovvero dell’obbligo per le stazioni appaltanti di inserire, nei bandi di gara, avvisi e inviti, tenuto conto della tipologia di intervento e nel rispetto dei principi dell’Unione europea, specifiche clausole sociali e ambientali, con cui potranno essere indicati, come requisiti necessari o premiali dell’offerta, criteri orientati tra l’altro a: promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato; garantire l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore, tenendo conto, in relazione all’oggetto dell’appalto e alla prestazioni da eseguire, di quelli stipulati dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale; promuovere le pari opportunità generazionali e di genere;
6. significativa riduzione e certezza dei tempi relativi alle procedure di gara, alla stipula dei contratti, alla realizzazione delle opere pubbliche, anche attraverso la piena digitalizzazione e informatizzazione delle stesse procedure, il superamento dell’Albo nazionale dei componenti delle commissioni giudicatrici e rafforzamento della specializzazione professionale dei commissari all’interno di ciascuna amministrazione, la riduzione degli oneri documentali ed economici a carico dei soggetti partecipanti, nonché di quelli relativi al pagamento del corrispettivo e degli acconti dovuti in favore degli operatori economici, in relazione all’adozione dello stato di avanzamento dei lavori effettuati;
7. revisione e semplificazione della normativa primaria in materia di programmazione, localizzazione delle opere pubbliche e dibattito pubblico, al fine di rendere le relative scelte maggiormente rispondenti ai fabbisogni della comunità, e più celeri e meno conflittuali le procedure finalizzate al raggiungimento dell’intesa fra i diversi livelli territoriali coinvolti nelle stesse;
8. significativa semplificazione delle procedure relative alla fase di approvazione dei progetti in materia di opere pubbliche, anche attraverso la ridefinizione e l’eventuale riduzione dei livelli di progettazione, lo snellimento delle procedure di verifica e validazione dei progetti e la razionalizzazione dell'attività e della composizione del Consiglio Superiore dei lavori pubblici;
9. revisione e semplificazione del sistema di qualificazione generale degli operatori, valorizzando criteri di verifica formale e sostanziale delle capacità realizzative, delle competenze tecniche e professionali, del rispetto della legalità, ivi comprese delle disposizioni relative alla tutela del lavoro e quella in materia di prevenzione e contrasto della discriminazione di genere, nonché delle attività effettivamente eseguite, anche attraverso l’utilizzo di banche dati a livello centrale che riducano le incertezze in sede di qualificazione degli operatori nelle singole procedure di gare;
10. riduzione degli automatismi nella valutazione delle offerte, anche in relazione alla verifica delle offerte anomale, e tipizzazione dei casi in cui le stazioni appaltanti possono ricorrere, ai fini dell’aggiudicazione, al solo criterio del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d’offerta;
11. forte incentivo al ricorso a procedure flessibili, quali il dialogo competitivo, il partenariato per l’innovazione e le procedure negoziate con bando, per la stipula di contratti pubblici complessi e di lunga durata, nel rispetto dei principi di trasparenza e di concorrenzialità;
12. razionalizzazione, semplificazione ed estensione delle forme di partenariato pubblico-privato, con particolare riguardo alla finanza di progetto, anche al fine di rendere tali procedure effettivamente attrattive per gli investitori professionali, oltre che per gli operatori del mercato delle opere pubbliche, garantendo la trasparenza e la pubblicità degli atti;
13. precisazione delle cause che giustificano la stipulazione di contratti segretati o che esigono particolari misure di sicurezza e specificazione delle relative modalità attuative;
14. individuazione dei contratti esclusi dall’ambito di applicazione dei decreti legislativi di cui al comma1 e semplificazione della disciplina giuridica ad essi applicabile;
15. individuazione delle ipotesi in cui le stazioni appaltanti possono ricorrere all’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione dei lavori;
16. divieto di proroga dei contratti di concessione, fatti salvi i principi europei in materia di affidamento in house, e razionalizzazione della disciplina sul controllo degli investimenti dei concessionari e sullo stato delle opere realizzate, fermi restando gli obblighi dei concessionari sulla corretta e puntuale esecuzione dei contratti, prevedendo sanzioni proporzionate all’entità dell’inadempimento, ivi compresa la decadenza in caso di inadempimento grave;
17. razionalizzazione della disciplina concernente le modalità di affidamento dei contratti da parte dei concessionari, anche al fine di introdurre una disciplina specifica per i rapporti concessori riguardanti la gestione di servizi e, in particolare, dei servizi di interesse economico generale;
18. razionalizzazione della disciplina concernente i meccanismi sanzionatori e premiali finalizzati a incentivare la tempestiva esecuzione dei contratti pubblici da parte dell’aggiudicatario, anche al fine di estenderne l’ambito di applicazione;
19. estensione e rafforzamento dei metodi di risoluzione delle controversie alternativi al rimedio giurisdizionale, anche in materia di esecuzione del contratto.

In allegato la bozza di ddl delega bollinato dalla Ragioneria dello Stato lo scorso luglio.