Collegio Consultivo Tecnico: in Gazzetta le linee guida MIMS

Con decreto n. 12 del 17 gennaio 2022, il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili (MIMS) ha adottato le linee guida sulle modalità operative del Collegio consultivo tecnico (CCT). L’introduzione di tali linee guida, volute dal legislatore del Semplificazioni-bis, si è resa necessaria per colmare i vuoti normativi dell’art. 6 del D.L. n. 76/2020.

Come noto, a tali vuoti hanno tentato di sopperire le linee guida emanate dal Consiglio superiore dei lavori pubblici e da ITACA - non vincolanti - che tuttavia su alcuni profili erano contrastanti tra loro generando così confusione tra gli operatori.

Le linee guida ministeriali - che, a differenza di quelle rese dal CSLP e da ITACA, hanno natura vincolante essendo richiamate nell’art. 6, comma 8 bis, del D.L. n. 76/2020 (come modificato dall’art. 51 del d.l. 77/2021) - sono state pubblicate in Gazzetta Ufficiale in data 7.3.2022.

In pari data è stato altresì pubblicato in Gazzetta Ufficiale il decreto - sempre del MIMS - con il quale è stato istituito l’osservatorio permanente, organo deputato a monitorare l’attività dei CCT.

Particolare rilievo, nelle linee guida, assumono i punti di seguito evidenziati.

Ambito di applicazione

Destinatari delle linee guida sono - come è ragionevole ritenere - le stazioni appaltanti e gli operatori economici (ossia i soggetti contraenti dell’appalto pubblico). Il Collegio consultivo tecnico andrà obbligatoriamente istituito per i lavori il cui importo sia pari o superiore alle soglie comunitarie indicate nell’art. 35 Codice dei contratti pubblici, al fine di risolvere le controversie che dovessero sorgere nella fase esecutiva dell’appalto.

Di contro, il CCT potrà essere costituito - in via facoltativa e rimessa al comune accordo di stazione appaltante ed esecutore dei lavori - in due casi, ossia:

a) nei lavori sotto soglia per comporre controversie in sede di fase esecutiva (nel qual caso le parti dovranno esplicitare quali compiti saranno affidati al Collegio);

b) indipendentemente dal valore dell’appalto, per risolvere tutte le problematiche che dovessero sorgere nella fase precedente l’esecuzione (ci si riferisce, cioè, alla fase di gara): le problematiche che il Collegio è chiamato a risolvere potranno essere sia di natura tecnica che giuridica, ivi incluse quelle riguardanti le caratteristiche delle opere ovvero le prescrizioni della documentazione di gara o le questioni inerenti la partecipazione degli operatori economici.

Di particolare rilievo è quanto previsto al punto 1.2.1 delle linee guida: esso, infatti, prevede che al CCT possa ricorrersi solo per quelle controversie sorte a margine di affidamenti per l’esecuzione di opere pubbliche, nonché per la relativa manutenzione straordinaria. Il medesimo punto, poi, esclude espressamente dall’ambito applicativo del CCT le questioni sorte a margine di procedure riguardanti servizi e forniture, nonché nel caso di manutenzione ordinaria delle opere.

Appalto suddiviso in lotti

Il punto 1.2.4 delle linee guida ministeriali, nel ricordare che un appalto può essere suddiviso in lotti, sancisce che il ricorso al CCT è ammesso solo per i lotti il cui valore, singolarmente considerato, sia superiore alle soglie comunitarie - a nulla rilevando il complessivo valore di tutti i lotti.

CCT ante operam ed in corso di esecuzione: i rapporti tra i due organi

Se il Collegio è nominato allo specifico fine di comporre le controversie che possano eventualmente sorgere nella fase antecedente l’esecuzione dei lavori, le parti potranno - previo accordo concordemente raggiunto - decidere di nominare lo stesso CCT anche per la successiva fase esecutiva. In tale ultimo caso, l’aggiudicatario potrà decidere se confermare (ovvero sostituire, in tutto o in parte) i nominativi scelti dalla stazione appaltante per la costituzione del CCT. Tale facoltà dovrà essere esercitata nei dieci giorni successivi l’inizio dell’esecuzione dei lavori (termine, anche questo, di cui non è chiara la natura, né quali conseguenze abbia il mancato rispetto).

Nomina dei componenti: termine di costituzione e durata dell’incarico

Per espressa previsione di legge (art. 6, comma 1, D.L. n. 76/2020) il CCT dovrà essere costituito prima dell’esecuzione ovvero, in ogni caso, entro 10 giorni dall’avvio dei lavori. Le modalità di scioglimento dell’organo, invece, variano a seconda che si tratti di CCT obbligatorio o facoltativo: nel primo caso esso si scioglierà entro i trenta giorni successivi alla redazione dell’atto di collaudo (salvo che non vengano richiesti pareri inerenti all’atto di collaudo medesimo), mentre nel secondo il CCT si scioglierà per mutuo accordo delle parti.

Tanto premesso, è ora necessario evidenziare che il CCT potrà essere composto da tre (ovvero cinque) membri. Ciascuna delle parti (ossia stazione appaltante ed operatore economico/esecutore dei lavori) nominerà uno (ovvero due, nel caso di CCT composto da cinque membri) componenti. Il terzo (o il quinto) membro - con funzioni di presidente - sarà nominato di comune accordo dai membri designati dalle parti. Ove questi soggetti non pervengano alla nomina del presidente, tale adempimento spetterà al Ministero (nel caso di opere di interesse nazionale) ovvero dalle città metropolitane (per le opere di loro competenza).

La mancata nomina dei componenti il Collegio (ovvero il mancato rispetto dei termini di costituzione dello stesso, nel caso di CCT obbligatorio) potrà essere valutata in termini di responsabilità erariale e costituire, salvo prova contraria, grave inadempimento degli obblighi contrattuali, a mente dell’art. 6, comma 3, D.L. n. 76/2020.

Precisazione - di non poco conto- in tema di nomina dei componenti il CCT è, da ultimo, quella contenuta nel 2.6.2 delle linee guida, dove viene previsto, da un lato, che - in funzione del divieto di disporre la CTU nel corso delle operazioni da parte del CCT - ciascuna parte dovrà nominare, quali componenti, un ingegnere o un architetto competenti per le materie oggetto dell’appalto controverso, dall’altro, che, nel caso in cui alcuna delle parti abbia nominato un giurista, un appartenente a quest’ultima categoria professionale dovrà assumere il ruolo di Presidente del CCT.

Lo strano caso del CTU

Singolare caso di incompatibilità con la nomina a componente (o a Presidente) del CCT è quello previsto dal punto 2.5.4 delle linee guida in commento: tale disposizione, infatti, non permette di assumere il predetto incarico per quel soggetto che svolga funzioni di CTU in controversie giurisdizionali relative a lavori riguardo cui si procede a costituire il CCT.

Insediamento, attività e competenze, compensi dei componenti il CCT

Insediamento

Il CCT si costituisce nel momento in cui il Presidente designato accetta l’incarico. Nei successivi quindici giorni - termine di cui non è chiara la natura (e dal cui mancato rispetto non deriverebbero conseguenze) - i componenti il CCT redigono e sottoscrivono un verbale nel quale: 1) dichiarano di non ricadere in cause di incompatibilità, ove non dichiarate al momento dell’accettazione dell’incarico; 2) dichiarano che le determinazioni assunte dal CCT non assumeranno efficacia di lodo contrattuale; c) stabiliscono gli oneri di funzionamento del CCT nonché tempi e modi di liquidazione della componente fissa del compenso spettante ai membri del Collegio medesimo.

Attività e competenze

Funzione primaria del CCT è risolvere le controversie insorte tra le parti - controversie che potrebbero rallentare (o, nei casi più gravi, paralizzare) l’esecuzione delle opere oggetto dell’appalto. Per essere messo nelle condizioni di svolgere correttamente il proprio compito, è previsto che ai componenti il CCT vengano consegnati tutti i documenti relativi al contratto (ovvero, se il CCT è costituito quando l’esecuzione dei lavori si trovi in una fase già avanzata, tutta la documentazione inerente alle opere già eseguite anche laddove siano state apposte riserve). Il Collegio potrà, inoltre, sentire le parti al fine di comprendere quali siano le questioni controverse, nonché chiedere e ottenere tutta la ulteriore documentazione che ritenga necessaria alla composizione delle controversie insorte - le parti potranno, peraltro, inviare tutti i documenti ritenuti essenziali alla risoluzione delle problematiche medesime.

Dal momento della formulazione dei quesiti, il CCT ha quindici giorni (venti in caso di controversie di maggiore complessità) per fornire risposte ai predetti quesiti.

Compensi

I compensi dei membri del Collegio sono dovuti senza vincolo di solidarietà e, non possono complessivamente superare gli importi fissati dall’art. 6 quater del d.l. 152/2021 (in caso di CCT di tre membri, 0,5% del valore dell’appalto, per gli appalti di valore non superiore a 50 milioni di euro; tale percentuale è ridotta allo 0,25% per la parte eccedente i 50 milioni di euro e fino a 100 milioni di euro e allo 0,15% per la parte eccedente i 100 milioni; nel caso di CCT di cinque membri, 0,8% del valore dell’appalto, per gli appalti di valore non superiore a 50 milioni di euro; tale percentuale è ridotta allo 0,4% per la parte eccedente i 50 milioni di euro e fino a 100 milioni di euro e allo 0,25% per la parte eccedente i 100 milioni di euro).

Fermo restando che i compensi ai componenti il CCT sono dovuti senza vincoli di solidarietà e non possono superare i limiti previsti dal succitato art. 6 quater, dal punto 7.7.6 delle linee guida deriva che ove l’operatore economico non provveda a corrispondere la propria quota di pagamento (ovvero vi provveda con ritardo), la stazione appaltante sarà autorizzata a sostituirsi a quest’ultimo (corrispondendo, cioè, in sua vece il dovuto, il cui ammontare verrà trattenuto dalle somme che l’amministrazione dovrà pagare all’esecutore per le lavorazioni concluse).

La natura di lodo contrattuale delle decisioni del CCT

Con una previsione non del tutto lineare, il punto 3.2.2. prevede che, ferma l’obbligatorietà della costituzione del CCT a fini consultivi anche ai sensi e per gli effetti di quanto disposto dall’art. 6, comma 3, terzo periodo, del d.l. n. 76/2020, il Collegio può operare come collegio arbitrale ai sensi e per gli effetti dell’art. 808 ter c.p.c. solo se il consenso in tal senso sia stato ritualmente prestato dalle parti ai sensi dell’art. 6, comma 3, quarto periodo.

È una previsione che sembra operare in contrasto con l’art. 6, comma 3, del decreto Semplificazioni secondo il quale la natura di lodo contrattuale delle determinazioni del CCT opera di default salvo le parti manifestino motivato dissenso per iscritto (“Le determinazioni del collegio consultivo tecnico  hanno  la natura del  lodo  contrattuale  previsto  dall’articolo  808-ter  del codice  di  procedura  civile,  salva  diversa  e  motivata  volontà espressamente manifestata in forma scritta dalle parti stesse”).

Altra novità è data al punto 3.2.3 ove si afferma che in ogni caso il CCT non può esprimersi con efficacia di lodo irrituale sulle questioni oggetto di parere obbligatorio di cui alle lett. a), b) e d) del comma 1 dell’art. 5 del D.L. n. 76/2020 (si tratta delle sospensioni disposte per cause previste da disposizioni di legge penale etc. - lett. a - gravi ragioni di ordine pubblico - lett. b - gravi ragioni di pubblico interesse - lett. d).

Il CCT può pronunciarsi invece con l’efficacia di lodo contrattuale sulle questioni che possono essere oggetto di solo parere facoltativo ai sensi dell’art. 6 del D.L. n. 76/2020 o di quelle che sono oggetto di parere obbligatorio di cui alla lett. c) del comma 1 dell’art. 5 del D.L. n. 76/2020 (sospensioni per gravi ragioni di ordine tecnico).

In ogni caso il CCT, sia che si esprima con parere o con determinazione avente efficacia di lodo irrituale, in caso di sospensione dei lavori è tenuto a indicare le modalità attraverso cui i lavori possono eventualmente proseguire anche con specifico riferimento alle aree del cantiere non direttamente interessate dalla sospensione.

Le nuove Linee guida, a differenza delle precedenti, operano una distinzione sulla natura dei provvedimenti che il CCT rende in relazione a ciascuna ipotesi di sospensione dei lavori.

Il punto 5.1.1. prevede che nelle ipotesi di sospensione dei lavori per le ragioni cui alle lett. a), b) e d) del comma 1 e del comma 4 dell’art. 5 del d.l. n. 76/2020, il CCT rende pareri obbligatori ma non vincolanti ferma restando la competenza decisionale del responsabile del procedimento e dalla stazione appaltante in materia di sospensioni e risoluzione del contratto.

Nelle sole ipotesi di sospensioni disposte per gravi ragioni di ordine tecnico (lett. c) dell’art. 5, comma 1, d.l. n. 76/2020) le decisioni hanno natura di determinazione con le conseguenze di cui al comma 3 dell’art. 6 del d.l. n. 76/2020 in caso di inosservanza, se le parti hanno escluso l’attribuzione del valore di lodo arbitrale alle decisioni del CCT.

Nelle ipotesi diverse da quelle previste dall’art. 5 comma 1 del d.l. n. 76/2020 il CCT rende pareri facoltativi.

Al punto 5.1.2. si chiarisce che se le parti non hanno escluso l’attribuzione del valore di lodo arbitrale alle decisioni del CCT, le decisioni adottate dallo stesso (ai sensi dell’art. 6 del d.l. n. 76/2020) al fine di risolvere le controversie o dispute tecniche, di qualsiasi natura, suscettibili d’insorgere o insorte nel corso dell’esecuzione del contratto, ivi comprese quelle relative alle cause di sospensione di cui alla lett. c) del comma 1 dell’art. 5 del d.l. n. 76/2020, sono “determinazioni” a carattere dispositivo, direttamente attributive di diritti o costitutive di obblighi in capo alle parti, attesa l’efficacia tipica del lodo contrattuale irrituale.

Il punto 5.1.4. inoltre precisa che la volontà manifestata anche da una soltanto delle parti è sufficiente ad escludere la natura di lodo contrattuale delle determinazioni del CCT e va indicata al più tardi nel verbale di insediamento; le parti precisando che non intendono riconoscere alle determinazioni del CCT la natura di lodo contrattuale ai sensi dell’art. 808 ter c.p.c. aggiungono che non intendono rinunciare a far valere le riserve a mezzo di accordo bonario o altro rimedio.

In tale ultimo caso restano, comunque, fermi gli effetti delle decisioni del CCT, previsti dall’art. 5 e dall’art. 6, comma 3, relativi alle conseguenze dell’osservanza o dell’inosservanza delle determinazioni del CCT in ordine alla responsabilità delle parti.

Rapporti tra il CCT e gli altri rimedi per la risoluzione delle controversie

Le nuove linee guida chiariscono che, in caso di attribuzione della natura di lodo contrattuale, ex art. 808 ter c.p.c., la decisione del CCT è da ritenersi alternativa all’accordo bonario.

Il punto 6.1.6. precisa che il RUP, con riferimento a questioni insorte durante lo svolgimento delle procedure di gara, può decidere di acquisire il parere del CCT che sia stato costituito facoltativamente ante operam. L’acquisizione del suddetto parere non pregiudica il ricorso della stazione appaltante o delle altre parti al parere di precontenzioso ANAC ai sensi dell’art. 211 del Codice.