Prevenzione incendi e legge 7 agosto 1990 n. 241

In materia di procedimenti di prevenzione incendi, per quanto concerne la corretta attuazione di quanto previsto dalla legge 7 agosto 1990 n. 241 e s.m.i., recante “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” (di seguito “legge”) sono stati forniti chiarimenti dal Dipartimento dei vigili del fuoco (nota UCI prot. n. 40/4101 del 19 gennaio 2005) in merito all’individuazione del “responsabile del procedimento”, alla “comunicazione dell’avvio del procedimento” e alla modalità di “adozione del provvedimento finale”.

Individuazione del responsabile del procedimento

Relativamente all’individuazione del “responsabile del procedimento” nell’ambito dell’attività di prevenzione incendi dei Comandi dei vigili del fuoco, si richiamano i seguenti articoli della legge n. 241/90.

L’art. 4, comma 1 della legge stabilisce che le pubbliche amministrazioni devono determinare per ciascun tipo di procedimento, l'unità organizzativa responsabile dell'istruttoria e di ogni altro tipo di adempimento procedurale, nonché dell'adozione del provvedimento finale.

L’art. 5 stabilisce che il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o altro dipendente la responsabilità del procedimento nonché, eventualmente, dell'adozione del provvedimento finale. Fino a quando non sia effettuata l'assegnazione, è considerato responsabile del procedimento il funzionario preposto alla unità organizzativa. L'unità organizzativa competente e il nominativo del responsabile del procedimento devono essere comunicati ai soggetti interessati.

L’art. 6 elenca i compiti del responsabile del procedimento.

In generale, il cittadino deve essere posto nelle condizioni di capire chi, all'interno di un’amministrazione, sia tenuto a fornire una risposta. Per quanto concerne i procedimenti dell’Amministrazione dell’interno, e quindi anche quelli di prevenzione incendi di competenza dei Comandi dei vigili del fuoco, l'"unità organizzativa" è stata individuata con il D.M. 2 febbraio 1993, n. 284, che costituisce il regolamento di attuazione della legge n. 241/90 per il Ministero dell'interno.

Infatti, l'art. 9 comma 2 del decreto stabilisce che, relativamente agli uffici periferici dell'Amministrazione dell'interno devono intendersi per unità organizzative responsabili dell'istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale i Comandi provinciali dei vigili del fuoco e gli Ispettorati (ora Direzioni) regionali e interregionali nei limiti delle competenze tecniche attribuite.

L'art. 10, comma 2 del D.M. 2 febbraio 1993, n. 284 stabilisce che "il responsabile del procedimento esercita le attribuzioni contemplate dall'articolo 6 della legge n. 241/90 e dal presente regolamento; egli svolge altresì tutti gli altri compiti indicati nelle disposizioni organizzative e di servizio, nonché quelli attinenti all'applicazione della legge 4 gennaio 1968 n. 15".

Non appare in linea con la “ratio” della legge indicare come "responsabile del procedimento" il dipendente, di qualsivoglia profilo professionale, incaricato dell’istruttoria tecnica del procedimento, che presuppone la contemporanea presenza di tanti responsabili quanti sono i procedimenti in corso.

Il dipendente incaricato ha, in genere, il dovere di esprimere solo un parere tecnico e non è messo in condizione di gestire e governare, con la necessaria autorità e con la conseguente responsabilità, tutte le restanti fasi del procedimento, dall'ingresso dell'istanza ed avvio del procedimento fino alla emissione del provvedimento finale. Esso può essere ritenuto responsabile o corresponsabile nel merito e del tempo trascorso tra l'assegnazione della pratica e la sua risposta all'ufficio.

Ad esempio, in caso di ritardo nella conclusione del procedimento, il citato dipendente non potrà essere chiamato a rispondere di tutte le altre fasi che compongono il procedimento, poiché queste possono coinvolgere altri soggetti come gli addetti al protocollo, alla predisposizione della pratica, alla battitura delle lettere, all’emissione del provvedimento finale.

In genere non a tutti i dipendenti incaricati dell'attività di istruttoria tecnica di prevenzione incendi è attribuita l’autorità di gestire e governare la fase precedente l'assegnazione della pratica e quella successiva all'istruttoria tecnica, compreso la firma del dirigente o suo delegato e l'emissione del provvedimento. Detto dipendente può essere invece più congruamente qualificato come “istruttore tecnico" del procedimento e come tale essere il riferimento per l'utente che abbia la necessità di consultarsi, ed essere indicato tra le informazioni comunicate ai sensi dell'art. 8 della legge.

Ne consegue che il responsabile del procedimento potrà essere il dirigente dell’unità organizzativa, come indicato dal D.M. 2 febbraio 1993, n. 284 o, altrimenti, ai sensi dell'art. 10, comma 1 del decreto, un suo delegato, ovviamente dotato di autorità sufficiente alla gestione ed al governo di ogni fase procedimentale.

In caso di specifica delega, tale responsabilità potrà comprendere anche l’adozione del provvedimento finale oppure (art. 5, comma 1 della legge) terminerà con la trasmissione degli atti al dirigente per l'adozione del citato provvedimento (art. 6, comma 1, lettera e della legge).

Spetta al dirigente assegnare a sé o ad altro dipendente il compimento delle operazioni relative al procedimento stesso (art. 5, comma 1 della legge). In mancanza di tale assegnazione la responsabilità del procedimento rimane in capo al dirigente dell'unità organizzativa finché non viene attribuita ad altro dipendente (art. 5, comma 2 della legge).

In merito ad eventuali responsabilità in capo al funzionario incaricato l'art. 28 Cost. stabilisce che i dipendenti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. L'Amministrazione risponde in solido dell'illecito compiuto dal funzionario per colpa lieve, secondo il principio di immedesimazione organica fra l'ente ed il dipendente. In proposito si ricorda la possibile corresponsabilità del dirigente per culpa in eligendo e per culpa in vigilando.

In caso di dolo o colpa grave, il relativo danno è direttamente a carico del dipendente.

Quanto alla responsabilità penale, l'art. 328 c.p. prevede due ipotesi di reato:

• la prima (comma 1) è relativa al rifiuto arbitrario da parte di un pubblico ufficiale o di un incaricato di pubblico servizio di atti indilazionabili attinenti alla sanità, la sicurezza pubblica e la giustizia;
• la seconda (comma 2) è relativa al comportamento omissivo di quei soggetti che, entro trenta giorni dalla richiesta dell'interessato, non compiono l'atto del loro ufficio, né rispondono per chiarire i motivi del ritardo.

Pertanto, in caso di omissione di provvedimento, per scadenza del termine di cui all'art. 2 della legge, l'art. 328 comma 2 c.p. si applicherebbe in caso di violazione dell'art. 2, comma 3 della legge, ma solo quando il funzionario responsabile non fornisce nei trenta giorni dalla sollecita istanza scritta dell'interessato una risposta giustificativa della mancata emissione del provvedimento finale.

Si può affermare che la scadenza del termine di cui all'art. 2 non è perentorio, ma ordinatorio, avendo una portata di semplice incremento della tempestività dell'azione amministrativa.

Inoltre, va osservato che solo se il cittadino si attiva contro l'inerzia della pubblica amministrazione può far sì che il "funzionario", attraverso il meccanismo della messa in mora, eventualmente risponda per omissione di un atto di ufficio.

La comunicazione dell’avvio del procedimento

La comunicazione dell’avvio del procedimento deve essere correttamente predisposta, formalmente inviata ai soggetti di cui all’art. 7 della legge, contenere gli elementi di completezza previsti e non può essere costituita da una semplice ricevuta rilasciata all’atto di presentazione dell’istanza.

In generale, l'omessa comunicazione di avvio del procedimento porta all'annullamento dell'atto adottato per violazione di legge, mentre l'omessa comunicazione del nominativo del responsabile del procedimento non è causa di illegittimità dell'atto conclusivo, tenuto conto che in mancanza di una precisa designazione, il responsabile è identificabile nel dirigente dell'unità organizzativa.

L'omissione della relativa comunicazione configura il vizio di violazione di legge, che si trasmette con effetti invalidanti sul provvedimento finale, tenuto conto che il contraddittorio anticipato alla fase procedimentale previsto dalla legge costituisce una regola inderogabile di legittimità dell'azione amministrativa.

L'art. 8, comma 2 della legge individua un numero minimo di dati da comunicare al richiedente, integrabile comunque con l'inserimento di elementi aggiuntivi rispetto a quelli prescritti, come ad esempio il nominativo del dipendente incaricato della istruttoria tecnica del procedimento.

Come previsto dall’art., 8 comma 4 della legge, l'omissione della comunicazione può essere fatta valere solo dagli interessati. L’art. 4, comma 3 del D.M. 2 febbraio 1993, n. 284 prevede che l'omissione, il ritardo o l'incompletezza della comunicazione può essere fatta valere, anche nel corso del procedimento, solo dai soggetti che abbiano titolo alla comunicazione medesima, mediante segnalazione scritta al dirigente preposto alla unità organizzativa competente, il quale è tenuto a fornire gli opportuni chiarimenti o a adottare le misure necessarie.

Le modalità di adozione del provvedimento finale

Si premette che l’atto esterno è costituito dal provvedimento e non dalla firma della sola lettera di trasmissione da parte del dirigente.

Per quanto riguarda le modalità di adozione del provvedimento finale, si può fare riferimento alle attribuzioni dirigenziali in materia di prevenzione incendi delineati dalla lettera circolare prot. n. P48/4101 del 11 gennaio 2001. In particolare, tenuto conto degli impegni che caratterizzano le pre­cipue responsabilità dirigenziali, tra cui quelli di pianificazione, organizzazione e controllo, non può essere richiesto al dirigente un suo diret­to e personale coinvolgimento nell'espletamento della fase istruttoria tecnica delle pratiche a cui, in base alle disposizioni vigenti in materia, so­vrintendono le altre figure professionali del Corpo nazionale dei vigili del fuoco.

Il rapporto tra il responsabile del procedimento e il responsabile dell’adozione del provvedimento finale

Come si è detto, la persona incaricata come responsabile del procedimento può non coincidere con quella del responsabile dell’adozione del provvedimento finale, che di norma, è il dirigente dell’unità organizzativa, individuato nel Comandante provinciale nel caso dei procedimenti di prevenzione incendi. In ogni caso quest’ultimo non può discostarsi dalle risultanze dell'istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale, come previsto dall’art. 6, comma 1 lettera e) della legge.

Il principio di gerarchia che regola il rapporto di lavoro tra superiore e subordinato implica poteri di direzione nell’azione del dirigente nei confronti del dipendente, con ordini, disposizioni, ecc.

Il rapporto che intercorre tra il responsabile del procedimento e il dirigente è caratterizzato da una sorta di attenuazione di tale principio di gerarchia. Infatti, in questo caso il dirigente ha compito di conferire l’incarico di responsabile del procedimento, il quale assume la gestione delle attività procedimentali e ne risponde direttamente in campo civile, amministrativo e penale.

Alla luce di quanto sopra, il dirigente, rispettandone l’autonomia, dovrà evitare di intromettersi nella sfera gestionale del responsabile del procedimento, il quale, a sua volta dovrà ispirare la sua azione in ottica collaborativa nell’ambito della funzione di coordinamento e controllo che deve assicurare il dirigente.

L’autonomia del responsabile del procedimento, che quindi sarà molto ampia per quanto concerne gli aspetti tecnico gestionali del procedimento, si ritiene che debba in qualche modo ridursi in maniera coerente con l’esercizio della funzione di direzione e controllo del dirigente sul quale incombe la responsabilità dell’adozione del provvedimento finale, essendo quest’ultimo chiamato, inoltre, ad intervenire nel momento in cui vengano rilevate incoerenze, errori o incompletezze nell’attività del dipendente stesso.