Riforma Codice dei contratti: qualità progettuale a rischio

Dopo la bollinatura da parte della Ragioneria Generale dello Stato, il 9 gennaio 2023 è stato assegnato alle Commissioni VIII (Ambiente), V (Bilancio e Tesoro) e XIV (Politiche dell'Unione Europea) l'esame dello Schema di decreto legislativo di riforma del codice dei contratti pubblici. È quindi partito il primo countdown con il parere che dovrà arrivare entro 30 giorni (termine l'8 febbraio 2023).

Riforma Codice dei contratti: l'appello degli esperti

Alle Commissioni sono stati inviati il testo con gli allegati e le relazioni previste (relazione illustrativa e relazione tecnica) che adesso entrano nel vivo dell'iter parlamentare. Ricordiamo che lo schema di Decreto Legislativo ha ricevuto qualche piccolo correttivo dopo l'approvazione da parte del Consiglio dei Ministri rispetto alla versione dello schema definitivo predisposta dal Consiglio di Stato.

Piccoli "aggiustamenti" che, però, non hanno ricevuto commenti unanimi da parte della critica, soprattutto per quel che riguarda la parte dedicata alla progettazione. "Il nuovo Codice dei contratti pubblici, varato di recente dal Consiglio dei Ministri, peggiorerà la qualità dei progetti, aumenterà le varianti in corso d’opera e farà salire i costi, incoraggerà il contenzioso, sminuirà le misure di sicurezza, ridurrà la concorrenza e allungherà i tempi di realizzazione delle opere". È questo il commento che riceviamo da parte di un gruppo di esperti che hanno sottoscritto un appello lanciato dal Gruppo di lavoro “Codice Contratti”, costituito a Torino alcuni anni fa per incoraggiare la trasparenza e la correttezza nella gestione della spesa pubblica. Tra i firmatari, ormai quasi cento, compaiono numerosi amministratori che ricoprono o hanno ricoperto ruoli istituzionali, tecnici, giuristi, architetti, ingegneri, imprenditori e manager, professori universitari e personalità della cultura.

Appalto integrato e affidamento diretto

Tra i temi caldi c'è indubbiamente l'art. 44 del nuovo schema di Decreto Legislativo, dedicato all'appalto integrato che secondo il gruppo di esperti rappresenterebbe una "pericolosa commistione di ruoli". "Affidare il progetto a chi esegue i lavori - si legge nella nota - implica il comprovato rischio di avviare il cantiere con elaborati progettuali abbozzati e deficitari in nome del “fare in fretta a tutti i costi”. Inoltre che lo stesso operatore economico da un lato sia titolare della stima di spesa e dall’altro della qualità dell’opera - due varianti in concorrenza - non potrà che favorire l’interesse privato a scapito della qualità".

Forti critiche anche sulla possibilità di affidamento diretto da parte dei comuni anche senza la qualifica di stazione appaltante per lavori fino a 500mila euro. Possibilità che, secondo il gruppo di esperti, non sarebbe stata prevista dalla Legge delega ed esporrebbe "gli amministratori di comuni grandi e meno grandi alle blandizie delle consorterie, alle manovre dei comitati d’affari e alla minacciosa persuasività della mafia".

A conclusione dell’appello quanti hanno firmato – e continuano a firmare – propongono l’adozione di otto punti condivisi dalle normative dei principali Paesi europei e invitano il Governo e il Parlamento – nell’ambito delle rispettive competenze – ad evitare l’introduzione di un Codice degli appalti male impostato che provocherebbe immediati danni, sia all’economia che alla cultura d’impresa.

Il testo dell'appello

Di seguito il testo dell'appello indirizzato al Governo e a tutte le forze politiche.

Il Gruppo di lavoro interdisciplinare “Codice Contratti”, costituito a Torino alcuni anni fa allo scopo di stimolare dibattiti sul tema delle regole per la gestione della spesa pubblica, è formato da tecnici, giuristi, amministratori, che ricoprono o hanno ricoperto ruoli istituzionali. Esso ha promosso convegni e seminari in collaborazione con il Politecnico di Torino, con l’Università di Torino e con gli Ordini professionali degli Ingegneri, degli Architetti e degli Avvocati con la partecipazione di rappresentanti di Forze Politiche e Istituzioni a livello Nazionale e Regionale.

Premesso che il Codice dei contratti pubblici, da un lato, deve disciplinare l’uso del denaro pubblico per mettere a disposizione della collettività opere, servizi e forniture di qualità in tempi ragionevoli e con prezzi “giusti” e, dall’altro, deve contenere istituti e procedure volti a prevenire la corruzione e le infiltrazioni mafiose nell’amministrazione e nell’economia; lo schema di disegno di legge per il nuovo Codice varato di recente dal Consiglio dei Ministri, se mai accorcerà i tempi di apertura dei cantieri, certamente non ne agevolerà la loro migliore conclusione. Non basta. L’Autorità Anticorruzione, con il depotenziamento delle sue funzioni, vedrà svilito il suo ruolo pubblico di controllo.

Invece di realizzare l'auspicata semplificazione delle norme in materia, si finisce per normalizzare la gestione degli appalti in emergenza, in contrasto con i principi di concorrenza, responsabilità, e controllo. Tutto questo in un contesto amministrativo come quello italiano, in cui da sempre le consorterie mafiose e corruttive hanno trovato terreno particolarmente fertile negli appalti assegnati per via straordinaria.

Il ricorso all’appalto integrato senza limiti che associa la progettazione e l’esecuzione dell’opera in capo al medesimo soggetto privato induce una pericolosa commistione di ruoli (chi esegue è colui che progetta) e una eccessiva concentrazione di poteri in un unico soggetto; la riduzione dei livelli della progettazione; i sub appalti senza limiti per cui il sub appaltatore potrà a sua volta sub appaltare; porteranno a

• un peggioramento della qualità progettuale,
• un incremento delle varianti in corso d’opera e quindi dei costi,
• un incremento del contenzioso,
• un arretramento sui temi della sicurezza,
• un aumento dei tempi di realizzazione (l’esatto contrario di quanto atteso),
• una riduzione della concorrenza.

Il Progetto è - e deve essere - lo strumento con il quale la PA committente può - e deve - controllare preventivamente, e progressivamente, se quanto verrà realizzato risponderà tecnicamente ed economicamente alle aspettative. Per il corretto utilizzo delle risorse economiche è quindi necessario che lo sviluppo del progetto avvenga con approfondimenti tecnici ed economici progressivi ed indipendenti.

Non ha alcun senso che la stima della spesa e la definizione della qualità dell’opera (obiettivi di per sé contrastanti che richiedono un intelligente e consapevole compromesso) vengano affidate allo stesso operatore economico privato attraverso l’appalto integrato.

Il progetto, strumento di indirizzo e guida per l’impresa durante lo sviluppo del cantiere, nonché strumento di controllo per la direzione dei lavori, deve essere di qualità adeguata alla sua funzione.

Per la sua compiuta ed esaustiva elaborazione occorrono tempi e risorse economiche adeguati.

In Italia il progetto oggi incide, sul valore dell’opera, meno del 10%; mentre nei principali Paesi europei l’incidenza non è meno del 25%. Allinearsi ai Paesi europei non si traduce in un maggior costo dell’opera perché con un buon progetto si risolvono a monte le carenze di qualità e si riducono i tempi di esecuzione delle opere.

Affidare il progetto a chi esegue i lavori comporta il rischio, che l’esperienza dimostra per nulla trascurabile, di avviare il cantiere avendo a disposizione elaborati progettuali abbozzati e deficitari, non rispondenti alle esigenze della committenza (in quanto nessuno ha preventivamente analizzato in dettaglio i requisiti del progetto).

Più dettagliato è il progetto più rapida e precisa sarà l’esecuzione dei lavori; quindi, minori saranno i costi fissi del cantiere, gli imprevisti, il rischio di contenziosi, il costo dell’opera.

Per ridurre i tempi di realizzazione delle opere non si devono ridurre, ma aumentare i tempi dedicati allo sviluppo del progetto.

Inoltre la possibilità - che la Legge Delega non prevedeva - per i Comuni di affidare direttamente gli appalti, per lavori fino a 500 mila euro, anche senza la qualifica di stazione appaltante, espone gli amministratori locali a diventare l’obiettivo privilegiato di comitati d’affari e mafie.

Ci auguriamo che il Governo e il Parlamento – nell’ambito delle rispettive competenze – evitino al Paese danni non solo economici con l’introduzione nell’ordinamento di un Codice degli appalti male impostato.

Proponiamo quindi di:

• Limitare il ricorso all’appalto integrato;
• Ridurre il numero delle stazioni appaltanti;
• Rendere obbligatoria la qualificazione delle stazioni appaltanti;
• Valorizzare la centralità del progetto;
• Conservare i tre livelli della progettazione;
• Semplificare le procedure di approvazione e validazione dei progetti da parte di tutte le amministrazioni competenti e della PA committente;
• Semplificare le procedure delle gare ed in particolare i relativi controlli formali;
• Intensificare i controlli sostanziali sugli operatori economici;

così come avviene nei principali Paesi europei.

Gruppo interdisciplinare Codice Contratti (1)

(1) Ne ha fatto parte fino al 20 ottobre 2022, allorché è mancato, anche l’Avv. Marco Casavecchia, lucido e raffinato giurista.

Il documento è condiviso da avvocati, magistrati, economisti, commercialisti, chimici, medici, imprenditori, manager, agricoltori, storici, politologi, scrittori, redattori editoriali, giornalisti, psicoanalisti, informatici, agronomi paesaggisti, ingegneri, architetti, geometri, fotografi, grafici, scultori, insegnanti, impiegati, microbiologi, biochimici, pensionati, cittadini europei, alcuni dei quali ricoprono o hanno ricoperto ruoli istituzionali