Ristrutturazione edilizia, restauro e risanamento conservativo: le differenze spiegate dalla Cassazione

20/09/2019

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Che differenza c'è tra gli interventi di nuova costruzione, ristrutturazione edilizia, restauro e risanamento conservativo? quali necessitano di titolo edilizio e quali sono in regime di edilizia libera?

A rispondere a queste domande ci ha pensato la Suprema Corte di Cassazione con la sentenza n. 38611 del 18 settembre 2019 con la quale ha annullato un'ordinanza del tribunale che, annullando il decreto del g.i.p., aveva disposto il dissequestro in un complesso immobiliare per il quale era stato contestato il fumus dei reati di cui agli artt. 44, comma 1, lett. c) del D.P.R. n. 380/2001 (lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio), 181 del D.Lgs. n. 42/2004 (opere eseguite in assenza di autorizzazione o in difformità da essa) e 734 del Codice penale (distruzione o deturpamento di bellezze naturali), ritenuti integrati attraverso la realizzazione, sul predetto complesso, con modifica di destinazione d'uso da residenza ad utilizzo turistico ricettivo, di plurimi interventi edili di nuova costruzione e ristrutturazione ed effettuati in assenza di permesso di costruire ovvero in forza di provvedimenti autorizzativi da considerare illegittimi.

A prescindere dalla decisione di riformare la precedente decisione del Tribunale, la sentenza della Cassazione risulta essere interessante nella sua trattazione in quanto, attraverso una precisa ricostruzione normativa e giurisprudenziale, individua nel merito le differenze tra gli interventi di:

  • ristrutturazione edilizia;
  • restauro;
  • risanamento conservativo.

Ristrutturazione edilizia

Come previsto all'art. 3 del D.P.R. n. 380/2001 (c.d. Testo Unico Edilizia), sono considerati interventi di "ristrutturazione edilizia" quelli rivolti a "trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, nonché quelli volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove sia rispettata la medesima sagoma dell'edificio preesistente".

Ai sensi dell'art. 10, comma 1, lett. c) Testo Unico Edilizia richiedono il permesso di costruire gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni.

La ristrutturazione edilizia si caratterizza anche per la previsione di possibili incrementi volumetrici, ma ciò rende necessaria una lettura della norma nel senso che l'aumento di cubatura deve essere senz'altro contenuto, in modo da mantenere netta la differenza con gli interventi di nuova costruzione. Si tratta, in questo caso, di interventi di ristrutturazione edilizia di portata minore (ristrutturazione leggera), che determinano una semplice modifica dell'ordine in cui sono disposte le diverse parti che compongono la costruzione, in modo che, pur risultando complessivamente innovata, questa conserva la sua iniziale consistenza urbanistica. Al contrario, le ristrutturazioni edilizie che comportano integrazioni funzionali e strutturali dell'edificio esistente (ristrutturazione pesante), ammettendosi limitati incrementi di superficie e di volume, necessitano del permesso di costruire ovvero della denuncia di inizio attività alternativa al permesso.

Interventi di restauro e risanamento conservativo

Ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera c) del Testo Unico Edilizia, si definiscono "restauro e risanamento conservativo" gli interventi edilizi rivolti a "conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo stesso, ne consentano anche il mutamento delle destinazioni d'uso purché con tali elementi compatibili, nonché conformi a quelle previste dallo strumento urbanistico generale e dai relativi piani attuativi. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso, l'eliminazione degli elementi estranei all'organismo edilizio".

La finalità degli interventi di restauro e risanamento conservativo è quella di rinnovare l'organismo edilizio in modo sistematico e globale, ma pur sempre nel rispetto dei suoi elementi essenziali "tipologici, formali e strutturali". Il rispetto degli elementi essenziali "tipologici, formali e strutturali" impone che non possono essere mutati:

  • la "qualificazione tipologica" del manufatto preesistente, cioè i caratteri architettonici e funzionali di esso che ne consentono la qualificazione in base alle tipologie edilizie;
  • gli "elementi formali" (disposizione dei volumi, elementi architettonici) che distinguono in modo peculiare il manufatto, configurando l'immagine caratteristica di esso;
  • gli "elementi strutturali", cioè quelli che materialmente compongono la struttura dell'organismo edilizio.

Il principio della finalità di conservazione risulta essere, quindi, caratteristico degli interventi di recupero e risanamento conservativo, così sottolineando la necessità che sia inalterata la struttura dell'edificio, sia all'esterno che al suo interno.

Per cui gli interventi edilizi che alterino, anche sotto il profilo della distribuzione interna, l'originaria consistenza fisica di un immobile e comportino l'inserimento di nuovi impianti e la modifica e ridistribuzione dei volumi non si configurano come manutenzione straordinaria (né come restauro o risanamento conservativo), ma rientrano nell'ambito della ristrutturazione edilizia, che è pertanto ravvisabile nella modificazione della distribuzione della superficie interna e dei volumi e dell'ordine in cui sono disposte le diverse porzioni dell'edificio anche per il solo fine di rendere più agevole la destinazione d'uso esistente: infatti anche in questi casi si configura il rinnovo di elementi costitutivi dell'edificio ed un'alterazione dell'originaria fisionomia e consistenza fisica dell'immobile, incompatibili con i concetti di manutenzione straordinaria e risanamento conservativo, che invece presuppongono la realizzazione di opere che lascino inalterata la struttura dell'edificio e la distribuzione interna della sua superficie.

In coerenza con tale impostazione, in caso di vincolo paesaggistico, la possibilità di effettuare senza autorizzazione interventi, oltre che di manutenzione ordinaria e straordinaria, anche di consolidamento statico e restauro conservativo, a condizione che "non alterino lo stato dei luoghi", comporta che il divieto di eseguire gli interventi sopra indicati è limitato solo al caso in cui i lavori comportino un alterazione del preesistente o dell'assetto esteriore degli edifici ossia ne violino l'esigenza di "conservazione".

Gli interventi di restauro e risanamento conservativo possono consentire destinazioni d'uso purché compatibili con gli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo interessato. Differentemente dalla ristrutturazione, gli interventi di restauro e risanamento conservativo non possono modificare in modo particolarmente pregnante l'assetto edilizio preesistente, consentendo soltanto variazioni d'uso "compatibili" con l'edificio conservato.

Conclusioni

Gli interventi di "ristrutturazione edilizia" comprendono l'esecuzione di lavori consistenti nel ripristino o nella sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, ovvero nella eliminazione, modificazione e inserimento di nuovi elementi ed impianti, e sono distinguibili dagli interventi di "risanamento conservativo", i quali si caratterizzano per il mancato apporto di modifiche sostanziali all'assetto edilizio preesistente, alla luce di una valutazione compiuta tenendo conto della globalità dei lavori eseguiti e delle finalità con .questi perseguite.

Inoltre, occorre evidenziare che mentre gli interventi di risanamento non contemplano aumenti di volumetria, essi sono possibili in sede di ristrutturazione: tuttavia le "modifiche volumetriche" previste dall'art. 10 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 per le attività di ristrutturazione edilizia devono consistere in diminuzioni o trasformazioni dei volumi preesistenti ovvero in incrementi volumetrici modesti, tali da non configurare apprezzabili aumenti di volumetria. Ciò in quanto, qualora si ammettesse la possibilità di un sostanziale ampliamento dell'edificio, verrebbe meno la linea di distinzione tra la ristrutturazione edilizia e la nuova costruzione.

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A cura di Redazione LavoriPubblici.it

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