Abusi edilizi: tipologie e sanzioni previste dal d.P.R. n. 380/2001

Quando si parla di edilizia è chiaro ormai che oltre a prendere il considerazione l'apposito testo unico edilizia, il d.P.R. n. 380 del 2001 e le normative correlate, è sempre opportuno dare un'occhiata a quello che è stato chiarito dalla giurisprudenza che spesso può confermare o ribaltare le nostre certezze.

Il Testo Unico Edilizio

Intanto c'è da premettere che dopo l'ultima grande riforma del 2020 con il primo decreto Semplificazioni, il D.L. n. 76/2020, il d.P.R. n. 380/2001 non ha più subito ulteriori modifiche, nell'attesa magari di una sua riforma più complessiva. Riforma che, a parere di chi scrive, appare quanto più indispensabile alla luce del cambio di paradigma del mondo delle costruzioni che dal nuovo edificato dei primi anni duemila è ormai passato verso il recupero e le ristrutturazioni. Cosicché quello che poteva essere un "discreto" impianto normativo 20 anni fa, non lo è più da qualche anno.

E la riforma del testo unico edilizia rappresenterebbe il primo vero tassello su cui basare un progetto più ampio di riqualificazione energetica e strutturale del parco immobiliare italiano, magari attraverso la redazione di un testo unico delle detrazioni fiscali in edilizia. Chiaro è che questo primo tassello dovrebbe essere pensato e realizzato da chi la materia la conosce bene.

Abusi e sistema sanzionatorio

Si potrebbe domandare "perché occorre revisionare il testo unico edilizia?". In fondo dopo un ventennio di applicazione e interventi dei tribunali di ogni ordine e grado, l'impianto complessivo è ancora valido. Ma tra le problematiche che il testo unico edilizia attuale non riesce a risolvere, vi è senza dubbio la gestione delle difformità edilizie e degli abusi.

Argomento spinoso sul quale l'attuale disciplina sanzionatoria contempla unicamente fattispecie ordinate secondo la gravità dell’abuso:

• l'ipotesi più grave di interventi realizzati in assenza del permesso o in totale difformità;
• l’ipotesi intermedia di variazioni essenziali dal titolo edilizio;
• l’ipotesi residuale della parziale difformità da esso.

Casistiche che vengono trattati nei seguenti articoli del Testo Unico Edilizia:

• Art. 31 (L) - Interventi eseguiti in assenza di concessione, in totale difformità o con variazioni essenziali
• Art. 33 (L) - Interventi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità
• Art. 34 (L) - Interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire
• Art. 37 (L) - Interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività e accertamento di conformità
• Art. 38 (L) - Interventi eseguiti in base a permesso di costruire annullato

Il sistema sanzionatorio: l'abuso più grave

Sull'argomento ricordo la Sentenza Consiglio di Stato 30 marzo 2017, n. 1484 che ci consente di fare il punto, anche per comprendere come la questione viene trattata dai giudici di secondo grado.

L’art. 31 del Testo Unico Edilizia disciplina gli abusi più gravemente sanzionati. L’assenza di permesso consiste nella sua insussistenza oggettiva per l’opera autorizzata.

Accanto al caso del permesso mai rilasciato, vi sono i casi nei quali il titolo è stato rilasciato, ma è privo (o è divenuto privo) di effetti giuridici (art. 38).

In particolare, l’art. 31, comma 1 del d.P.R. n.380/2001 prevede anche una figura di mancanza sostanziale del permesso, che si verifica quando vi è difformità totale dell’opera rispetto a quanto previsto nel titolo, pur sussistente. Si ha difformità totale, quando sia realizzato un organismo edilizio:

• integralmente diverso per caratteristiche tipologiche architettoniche ed edilizie; - integralmente diverso per caratteristiche planovolumetriche, e cioè nella forma, nella collocazione e distribuzione dei volumi;
• integralmente diverso per caratteristiche di utilizzazione (la destinazione d’uso derivante dai caratteri fisici dell’organismo edilizio stesso);
• integralmente diverso perché comportante la costituzione di volumi nuovi ed autonomi.

Le variazioni essenziali

Accanto a queste forme di abuso, l’art. 32 del testo unico edilizia regola la fattispecie dell’esecuzione di opere in «variazione essenziale» rispetto al progetto approvato. Tale tipo di abuso è parificato, quanto alle conseguenze, al caso di mancanza di permesso di costruire e di difformità totale, salvo che per gli effetti penali. Le variazioni essenziali sono soggette alla più lieve pena prevista per l’ipotesi della lett. a) dell’articolo 44 (l'ammenda fino a 10.329 euro per l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal presente titolo, in quanto applicabili, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire).

La determinazione dei casi di variazione essenziale è affidata alle regioni nel rispetto di alcuni criteri di massima. In particolare, ai sensi dell’art. 32, comma 1, del TUE, sussiste variazione essenziale esclusivamente in presenza di una o più delle seguenti condizioni:

1. mutamento di destinazione d’uso che implichi variazione degli standard previsti dal D.M. 2 aprile 1968;
2. aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato;
3. modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato, ovvero della localizzazione dell’edificio sull’area di pertinenza;
4. il mutamento delle caratteristiche dell’intervento edilizio assentite;
5. la violazione della normativa edilizia antisismica.

Le varianti non rilevanti e quelle essenziali

Il concetto di variazione essenziale, che attiene alla modalità di esecuzione delle opere, va distinto dalle “varianti” che invece riguardano la richiesta di una variazione del titolo autorizzativo (art. 22, comma 2, del TUE).

Mentre le varianti in senso proprio, ovvero le modificazioni qualitative o quantitative di non rilevante consistenza rispetto al progetto approvato, tali da non comportare un sostanziale e radicale mutamento del nuovo elaborato rispetto a quello oggetto di approvazione, sono soggette al rilascio di permesso in variante, complementare ed accessorio, anche sotto il profilo temporale della normativa operante, rispetto all'originario permesso a costruire, le varianti essenziali, ovvero quelle caratterizzate da incompatibilità quali-quantitativa con il progetto edificatorio originario rispetto ai parametri indicati dall'art. 32 del d. P.R. n. 380 del 2001, sono soggette al rilascio di permesso a costruire del tutto nuovo ed autonomo rispetto a quello originario e per il quale valgono le disposizioni vigenti al momento di realizzazione della variante.

Nel caso di variante essenziale il problema si concentra nella necessità o meno di nuovo titolo, che deve quindi considerare l'eventuale diversa normativa sopravvenuta; la variante invece si riferisce al titolo originario senza nuova valutazione della normativa vigente.

Il caso della difformità parziale dal permesso di costruire per le nuove costruzioni è invece previsto e regolato dall’art. 34 del TUE. Si tratta una categoria residuale, la cui nozione è stata ulteriormente chiarita dalla giurisprudenza amministrativa.

Il concetto di parziale difformità presuppone che un determinato intervento costruttivo, pur se contemplato dal titolo autorizzatorio rilasciato dall’autorità amministrativa, venga realizzato secondo modalità diverse da quelle previste e autorizzate a livello progettuale, come si desume in negativo dall’art. 31, d.P.R. n. 380 del 2001.

In base alla norma infatti, mentre si è in presenza di difformità totale del manufatto o di variazioni essenziali, sanzionabili con la demolizione, quando i lavori riguardino un’opera diversa da quella prevista dall’atto di concessione per conformazione, strutturazione, destinazione, ubicazione, si configura la difformità parziale quando le modificazioni incidano su elementi particolari e non essenziali della costruzione e si concretizzino in divergenze qualitative e quantitative non incidenti sulle strutture essenziali dell’opera.

Ai fini sanzionatori, per gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, va senz’altro disposta la demolizione delle opere abusive; per gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire, la legge prevede la demolizione, a meno che, non potendo essa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, debba essere applicata una sanzione pecuniaria.

Le tolleranze

L’assenza di una compiuta definizione della categoria dei lavori ed interventi eseguiti in parziale difformità ha indotto il legislatore a fissare una soglia di rilevanza minima delle variazioni non costituenti illecito edilizio. Si tratta di quegli scostamenti dai parametri autorizzati di misura talmente contenuta da non potere essere considerati un illecito edilizio. Per questo è stata introdotta una soglia minima di rilevanza delle difformità parziali, che è esclusa «in presenza di violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano per singola unità immobiliare il 2 per cento delle misure progettuali» (comma 2-ter).

Tale disposizione non opera nel caso di interventi su immobili “vincolati” eseguiti in difformità dalle autorizzazioni rilasciate ai sensi del D.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42. Ovviamente, inoltre, la disposizione opera unicamente nei rapporti con l’amministrazione, senza interferire con i rapporti privatistici di vicinato.