Aggiornamento prezzari edili: gli effetti su committente e appaltatore

La realizzazione delle opere pubbliche è costantemente ritardata, anche per anni, per i numerosi sub-procedimenti che vincolano le diverse fasi di ciascuna procedura e che vengono definiti e chiusi, in genere, con provvedimenti di organi collegiali.

Nello studio che segue, viene preso in esame l’aggiornamento dei prezzari ed, in particolare, si cercherà di accertare se il mancato o ritardato aggiornamento, rispetto alle disposizioni normative, causa o può causare danni e pregiudizi alla committente o all’appaltatore.

Per dare concretezza a quanto si esporrà, si farà riferimento agli ultimi due impianti normativi ed alle conseguenze per l’eventuale mancato rispetto delle relative disposizioni.

Le norme e la loro applicazione nella fattispecie

Un serio tentativo di riordino della realizzazione delle opere pubbliche fu effettuato dal legislatore mediante la legge n. 109/1994, che istituì l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici. Quest’ultima aveva, fra l’altro, anche il compito, mediante il nuovo Osservatorio dei lavori pubblici dipendente dalla stessa, di determinare annualmente i costi standardizzati delle categorie di lavoro utilizzati nell’esecuzione delle opere pubbliche.

La materia fu regolamentata con il d. lgs. n. 163/2006, che ebbe, a giudizio di chi scrive, anche il merito di precisare, nel secondo comma dell’art. 89 (Strumenti di rilevazione della congruità dei prezzi), che, a fini di orientamento le stazioni appaltanti prendono in considerazione i costi standardizzati determinati dall’Osservatorio, ecc (cfr nota 1). Ne consegue che agli enti appaltanti è consentito il ricorso ad “ogni altro elemento di conoscenza” senza alcun limite, quindi, per eventuali indagini di mercato compiute dalla stazione appaltante (Cons. Stato - Sent. N. 02896/2011). I prezzi, in definitiva, erano ritenuti orientativi e, come tali, non vincolanti. La scelta, ovviamente, non era ad libitum, ma dipendeva dal caso da esaminare.

Con l’art. 133, c. 8, fu disposto l’aggiornamento annuale dei prezzari entro il 31 dicembre di ogni anno ed, a certe condizioni entro il 30 giugno dell’anno successtvo.

Con il d. lgs n. 50/2016, che abrogò il d. lgs. n. 163/2006, non fu riproposto l’inciso “a fini di orientamento”, ma furono confermati l’aggiornamento dei prezzari ed il loro termine di validità.

Precisato che non è stato ancora emanato il regolamento previsto nel comma 3 dell’art. 23 (Livelli ……), nello stesso comma 3 è disposto che, nelle more, si applica l’articolo 216, c. 4 dello stesso d.lgs.

Nel citato comma 4 dell’art. 216 (nota 2), è prescritto che, fino all’entrata in vigore del nuovo regolamento, continuano ad applicarsi le disposizioni del d.p.r. 5 ottobre 2010, n. 207, nonché gli allegati o le parti allegate ivi richiamate e riportate nella nota 2.

E’ bene rammentare che, nella parte II, titolo II, capo I del citato d.p.r. (art. 216, c. 4) sono riportate le prescrizioni riguardanti la progettazione ed, in particolare, gli elaborati necessari per i tre livelli progettuali (preliminare, definitivo ed esecutivo), ma non il Capo II che riguarda le disposizioni relative alla Verifica del progetto.

Le disposizioni relative sono riportate nel comma 27-octies dello stesso art. 216.

Si è dell’avviso che, per una corretta applicazione della norma, sia opportuno e/o necessario che si conosca l’orientamento del legislatore, il quale dovrà curare con molta attenzione anche e soprattutto, il coordinamento fra il d.lgs n. 50/2016 ed il regolamento ancora oggi in fase di studio.

Considerazioni sugli appalti pubblici

Dall’esame della documentazione disponibile, sembra che le norme e le conseguenti decisioni giurisprudenziali (TAR, Consiglio di stato, ecc), relative all’aggiornamento dei prezzari, facciano riferimento ad una realtà e ad un contesto, di fatto, inesistenti. In particolare, si osserva:

a. per determinare il miglior prezzo di mercato, al fine di stabilire il prezzo base nei bandi o negli inviti, le stazioni appaltanti avrebbero dovuto prendere in considerazione e riferirsi ai costi ed ai prezzi riportati nei listini e nei prezzari degli enti indicati nel secondo comma dell’art. 89 del d.lgs. n. 163/2006 e, dopo l’abrogazione di quest’ultimo, il riferimento è costituito dal comma 16 dell’art. 23 del d.lgs. n. 50/2016.

I prezzi, concretamente, erano e sono valori medi o statistici riferiti ad un mercato, in realtà, inesistente;

b. le disposizioni, citate nel punto precedente, discutibili per taluni aspetti (il mercato che potrebbe essere condizionato dai prezzari stessi e non viceversa o pressioni esterne, eventuali e possibili, da parte dei produttori di lavorati o semilavorati, ecc) ed apprezzabili per altre (introduzione di nuove lavorazioni, messa a punto o eliminazione di altre già superate, prezzi uniformi negli ambiti di validità, ecc) creano certamente problemi alle stazioni appaltanti, ma non è provato che arrechino pregiudizi agli appaltatori ed al loro rapporto con la committente;

c. anche l’appaltatore, nei prezzari, è considerato un esecutore medio di media preparazione e qualità. Lo stesso appaltatore, però, non è un nudus minister, ma, per principio normativo, un contraente esperto, almeno quanto la committente;

d. il suindicato appaltatore medio non formulerà la propria offerta tenendo conto del prezzario vigente, i cui prezzi non sono contrattabili in quella fase, ma terrà conto sia dei prezzi dei materiali, ottenuti dai propri fornitori abituali dopo le trattative di routine, sia dei finanziamenti concordati con la propria banca e sia tenendo conto della propria struttura ed organizzazione (art. 1655 c.c.), che nessun prezzario può essere in grado di fornire. La relativa indagine non dovrebbe essere molto onerosa, in  quanto occorre controllare i costi dei materiali più significativi tralasciando quelli poco influenti nell’economia dell’appalto.

In alcune forme d’appalto, come l’offerta a prezzi unitari, l’appalto integrato, ecc, l’appaltatore suddetto presentava e presenta la propria offerta per ogni singola categoria di lavoro non tenendo conto dei prezzari o tenendone conto come indicazioni di larga massima.

D’altra parte, è opinione comunemente accettata che, in ogni appalto ed in quelle situazioni, possono essere presenti prezzi remunerativi e compensi che non lo sono affatto: all’esecutore interessa soltanto, che esista equilibrio fra i due importi e che, dall’esecuzione e dai relativi conteggi, sia positivo l’utile normativamente fissato. Quest’ultima osservazione è confermata dai risultati di alcuni appalti esperiti mediante l’offerta dei prezzi: in alcuni di essi, gli appaltatori hanno utilizzato un unico ribasso applicato a tutti i singoli prezzi.

Nella stessa offerta, infine, ogni l’appaltatore cerca di superare problemi specifici della propria struttura: il piccolo o grande numero di appalti in corso, il mantenimento di maestranze qualificate, l’utilizzazione di mezzi ancora in corso di ammortamento oppure obsoleti e da sostituire, buoni o cattivi rapporti con i finanziatori dell’attività, ecc, ciascuno dei quali può suggerire un aumento o una diminuzione dell’entità dell’offerta;

e. l’aggiornamento dei prezzari, che, per quanto brevemente esposto nei punti precedenti, non genera, per gli appaltatori, vantaggi o danni visibili, per la pubblica amministrazione, è, fisiologicamente e geneticamente, dannosa. Infatti:

• un’opera nuova, se deve essere mandata in gara, deve essere individuata mediante un progetto esecutivo, predisposto previ i rilievi e gli accertamenti relativi e deve essere finanziata ed approvata. Il costo deve essere calcolato mediante il prezzario vigente nell’anno. Se si tiene conto dell’esperienza, relativa a pratiche antiche e/o recenti, il risultato positivo sarebbe del tutto incerto, perché il tempo disponibile non consentirebbe il completamento delle procedure necessarie;
• se si dispone di un progetto esecutivo, il cui importo sia stato calcolato con un prezzario di qualche anno prima, sarà necessario:
  • aggiornare, se necessario, il progetto tecnicamente, amministrativamente e finanziariamente, utilizzando il prezzario vigente nell’anno;
  • se non viene utilizzato il prezzario vigente, la committente è certamente soccombente per la condizione di illegittimità, in quanto non rispettosa delle disposizioni dell’art. 23, c. 16, del d.lgs. n. 50/2016. E’ soggetta, inoltre, da parte di chi ne ha interesse, alla richiesta dell’annullamento del bando di gara ed al risarcimento del danno se provato.

Conclusione

Da quanto brevemente esposto, si osserva che:

• il bando di gara di un progetto, anche esecutivo, ma non aggiornato in base al prezzario vigente o che non rispetti le disposizioni dell’art. 23, c. 16, del d.lgs. n. 50/2016, può essere soggetto, da parte di chi ne ha interesse, alla richiesta di annullamento del bando stesso presso l’autorità amministrativa;
• la stazione appaltante, può essere chiamata al risarcimento del danno, da parte dell’appaltatore danneggiato, qualora questi provi che il mancato aggiornamento gli ha recato pregiudizi;
• mentre non risulta immediatamente individuabile il danno subito dall’appaltatore, la stazione appaltante ed il contribuente subiscono pregiudizi sia perché vengono coinvolti in un eventuale giudizio e sia perché si potrà fruire della nuova opera con poco o con notevole ritardo per la ripresa delle procedure;
• in atto, è opportuno aspettare la pubblicazione del nuovo regolamento, il cui contenuto, necessariamente, dovrà essere coordinato con le disposizioni del citato d.lgs. n. 50/2016.

Note

(1) D.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (abrogato d.lgs 50/2016: art. 217, c. 1 lett. e)

- Art. 89 - (Strumenti di rilevazione della congruità dei prezzi): …… 2. Salvo quanto previsto dall’art. 26, comma 3, legge 23 dicembre 1999, n. 488, a fini di orientamento (nota: il grassetto è di chi scrive) le stazioni appaltanti prendono in considerazione i costi standardizzati determinati dall’Osservatorio ai sensi dell’art. 7, gli elenchi prezzi del Genio civile, nonché listini e prezziari di beni, lavori, servizi, normalmente in uso nel luogo di esecuzione del contratto, eventuali rilevazioni statistiche e ogni altro elemento di conoscenza. (Nota - Comma così modificato dall’art. 3 del DLgs 26 gennaio 2007, n.6).

- Art. 133: Termini di adempimento, penali, adeguamenti dei prezzi

8. Le stazioni appaltanti provvedono ad aggiornare annualmente i propri prezzari, con particolare riferimento alle voci di elenco correlate a quei prodotti destinati alle costruzioni, che siano stati soggetti a significative variazioni di prezzo legate a particolari condizioni di mercato. I prezzari cessano di avere validità il 31 dicembre di ogni anno e possono essere transitoriamente utilizzati fino al 30 giugno dell’anno successivo per i progetti a base di gara la cui approvazione sia intervenuta entro tale data. In caso di inadempienza da parte dei predetti soggetti, i prezzari possono essere aggiornati dalle competenti articolazioni territoriali del Ministero delle infrastrutture  di concerto con le Regioni interessate.

(2) D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50

- Art. 23 - Livelli della progettazione per gli appalti, per le concessioni di lavori nonché per i servizi

3. Con il regolamento di cui all’articolo 216, comma 27-octies, sono definiti i contenuti della progettazione nei tre livelli progettuali. Con il regolamento di cui al primo periodo è, altresì determinato il contenuto minimo del quadro esigenziale che devono predisporre le stazioni appaltanti. Fino alla data di entrata in vigore di detto regolamento si applica l’articolo 216, comma 4.

7. Il progetto definitivo individua compiutamente i lavori da realizzare, nel rispetto delle esigenze, dei criteri, dei vincoli, degli indirizzi e delle indicazioni stabiliti dalla stazione appaltante e, ove presente, dal progetto di fattibilità; il progetto definitivo contiene, altresì tutti gli elementi necessari ai fini del rilascio delle prescritte autorizzazioni e approvazioni, nonché la quantificazione definitiva del limite di spesa per la realizzazione e del relativo cronoprogramma, attraverso l’utilizzo, ove esistenti, dei prezzari predisposti dalle regioni e dalle province autonome territorialmente competenti, di concerto con le articolazioni territoriali del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, secondo quanto previsto al comma 16. (nota: il grassetto è di chi scrive).

16 Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, il costo del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali. In mancanza di contratto collettivo applicabile, il costo del lavoro è determinato in relazione al contratto collettivo del settore merceologico più vicino a quello preso in considerazione. Per i contratti relativi a lavori il costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni è determinato sulla base dei prezzari regionali aggiornati annualmente. Tali prezzari cessano di avere validità il 31 dicembre di ogni anno e possono essere transitoriamente utilizzati fino al 30 giugno dell’anno successivo, per i progetti a base di gara la cui approvazione sia intervenuta entro tale data. In caso di inadempienza da parte delle Regioni, i prezzari sono aggiornati, entro i successivi trenta giorni dalle competenti articolazioni territoriali del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sentite le Regioni interessate. Fino all’adozione delle tabelle di cui al presente comma, si applica l’articolo 216, comma 4. (nota: il grassetto è di chi scrive). Nei contratti di lavori e servizi la stazione appaltante, al fine di determinare l’importo a base di gara, individua nei documenti posti a base di gara i costi della manodopera sulla base di quanto previsto nel presente comma. I costi della sicurezza sono scorporati dal costo dell’importo assoggettato al ribasso.

Art. 216 - Disposizioni transitorie e di coordinamento

4. Fino alla data di entrata in vigore del decreto di cui all’art. 23, comma 3, continuano ad applicarsi le disposizioni di cui alla parte II, titolo II, capo I, nonché gli allegati o le parti di allegati ivi richiamate del decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207. Fino all’adozione delle tabelle di cui all’art. 23, comma 16, continuano ad applicarsi le disposizioni di cui ai decreti ministeriali già emanati in materia. …… omissis ……(nota: il grassetto è di chi scrive)

27-octies. Nelle more dell’adozione, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, ai sensi dell’art. 17, comma 1, lettere a) e b), della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, di un regolamento unico recante disposizioni di esecuzione, attuazione e integrazione del presente codice, le linee guida e i decreti adottati in attuazione delle previgenti disposizioni di cui agli articoli …… omissis …… . Il regolamento reca, in particolare, disposizioni nelle seguenti materie:
a) ………..
b) progettazione di lavori, servizi e forniture, e verifica del progetto;
c) …… omissis …… .