Autorizzazione paesaggistica: vale il silenzio-assenso per il parere della Soprintendenza?

Torniamo ad occuparci del "silenzio-assenso". I provvedimenti di questo tipo, hanno sempre scatenato diverse "battaglie legali". E la giurisprudenza è piena di sentenze che spiegano ben bene questa formula normata dalla legge n. 241/1990. Analizziamo insieme la sentenza del Tar Campania n. 1542/2021 sul ricorso presentato dalla proprietaria di un terreno che voleva realizzare un fabbricato rurale su un'area di notevole interesse pubblico e un'amministrazione comunale. Proprio il Comune si è opposto alla realizzazione mentre la sovrintendenza aveva fatto maturare il silenzio-assenso. Ma vediamo meglio.

Il silenzio assenso

Tutto ruota sull'applicabilità o meno, del silenzio assenso al parere della Soprintendenza ai beni paesaggistici, reso oltre i quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti. "Prevede la norma che il soprintendente rende il parere … entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti … in caso di parere negativo, comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo. Entro venti giorni dalla ricezione del parere, l’amministrazione provvede in conformità". La legge del 1990 prevede che "nei casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche, le amministrazioni o i gestori competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta entro trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento, corredato della relativa documentazione, da parte dell’amministrazione procedente. Decorsi i termini senza che sia stato comunicato l’assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito. Le disposizioni si applicano anche ai casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di amministrazioni pubbliche. In tali casi, il termine entro il quale le amministrazioni competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta è di novanta giorni dal ricevimento della richiesta da parte dell’amministrazione procedente". Poi un punto importante: "Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini, sono inefficaci". Con alcune eccezioni previste dalla legge.

La decisione pluristrutturata

I giudici del Tar Campania prendono come esempio una sentenza del consiglio di Stato secondo cui l'art.17-bis della legge del 1990 "opera in tutti i casi in cui il procedimento amministrativo è destinato a concludersi con una decisione "pluristrutturata" (nel senso che la decisione finale da parte dell’amministrazione procedente richiede per legge l’assenso vincolante di un’altra amministrazione), per i quali il silenzio dell’amministrazione interpellata, che rimanga inerte non esternando alcuna volontà, non ha più l’effetto di precludere l’adozione del provvedimento finale ma è, al contrario, equiparato ope legis a un atto di assenso e consente all’amministrazione procedente l’adozione del provvedimento conclusivo". Questo articolo, dunque, secondo i giudici, "è destinato ad applicarsi solo ai procedimenti caratterizzati da una fase decisoria "pluristrutturata" e, dunque, nei casi in cui l’atto da acquisire, al di là del nomen iuris, abbia valenza codecisoria. In base a tali considerazioni, deve, allora, ritenersi che la disposizione sia applicabile anche ai pareri vincolanti, e non, invece, a quelli puramente consultivi (non vincolanti) che rimangono assoggettati a diversa disciplina".

Parere vincolante

Nel caso analizzato, dicono i giudici, per poter emanare il provvedimento conclusivo, l'amministrazione deve per obbligo acquisire l'assenso vincolante di un'altra amministrazione. Si tratta di un rapporto di tipo "orizzontale" tra due pubbliche amministrazione: una proponente e l'altra deliberante. La frase, poi, spiegano i giudici "in caso di parere negativo, comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo", rende concepibile che su di esso possa formarsi il silenzio assenso. Ecco perché si determina l'operatività della nuova disposizione che "si applica ad ogni procedimento che preveda al suo interno una fase co-decisoria necessaria di competenza di altra amministrazione, senza che rilevi la natura del provvedimento finale nei rapporti verticali con il privato destinatario degli effetti dello stesso".

Due questioni

I giudici non hanno fatto altro che analizzare la legge. Mettendo sul "piatto della sentenza" due motivazioni: la prima è il DPR 31/2017, in particolare l'art.11 che recita: "in caso di mancata espressione del parere vincolante del soprintendente si forma il silenzio assenso e l’amministrazione procedente provvede al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica". E il secondo argomento riguarda, dicono i giudici, "la disamina della più autorevole prassi della pubblica amministrazione resistente, che di solito ha agito in maniera conforme alla legge analizzata". E quindi il ricorso deve essere accolto. Va annullato il diniego all'autorizzazione paesaggistica, che risulta emanato dal comune, visto che il decorso del termine per l'emissione del parere ha già comportato la formazione del silenzio-assenso.