Convenzioni urbanistiche e atto d'obbligo: nuova sentenza del Consiglio di Stato

Non è inusuale che il proprietario di un terreno per realizzare qualcosa, oltre a versare i giusti oneri di urbanizzazione, magari ottenga uno sconto a patto che realizzi dei beni per la collettività su suggerimento dell'amministrazione comunale. E la sentenza del consiglio di Stato n. 4766/2021 racconta proprio un episodio simile.

Il caso di specie

Da un lato c'è il proprietario di un terreno che, in forza di un permesso di costruire, sta realizzando un complesso residenziale. Permesso che però era stato rilasciato su "atto d'obbligo" da parte del proprietario che si impegnava a realizzare una nuova strada prevista dal PUG (Piano Urbanistico Generale) a patto che il Comune realizzasse le opere di urbanizzazione primaria. Dopo quattro anni di silenzio, il proprietario si è rivolto al TAR che gli ha dato ragione.

L'obbligo negoziale

Con la firma dell'atto, secondo i giudici del Tar, l'amministrazione comunale aveva assunto, nei confronti del proprietario, l'obbligo negoziale di realizzare alcune opere di urbanizzazione primaria. Attenzione, dicono i giudici: "La volontà di obbligarsi della Pubblica Amministrazione non può mai desumersi per implicito da fatti o atti, dovendo essere manifestata nelle forme richieste dalla legge, tra le quali l’atto scritto “ad substantiam”". Ma anche nell'ipotesi in cui sia stata stipulata una convenzione urbanistica "il compimento effettivo delle opere di urbanizzazione non rappresenta un’obbligazione sinallagmatica a carico dell’Amministrazione comunale". Questo è il nodo della sentenza.

Le convenzioni urbanistiche

Le convenzioni urbanistiche sono accordi ad oggetto pubblico con i quali l’Amministrazione realizza esclusivamente finalità istituzionali. Da questo deriva, dicono i giudici, "che, poiché i diritti e gli obblighi ivi previsti sono strumentali a dette finalità, anche la convenzione urbanistica non ha una specifica autonomia e natura di fonte negoziale del regolamento di contrapposti interessi delle parti stipulanti, bensì si configura come accordo endo-procedimentale dal contenuto vincolante quale mezzo rivolto al fine di conseguire l'autorizzazione edilizia". Nel caso analizzato, "in maniera singolare", dicono i giudici, un piano urbanistico esecutivo è stato presentato solo dopo l'avvenuto conseguimento, da parte del proprietario del terreno, di un titolo idoneo ad autorizzarlo un intervento edilizio diretto. E il proprietario per ottenere il permesso di costruire, si era impegnato a realizzare un tratto di strada previsto dal PUG e cederne la proprietà al Comune.

L'atto d'obbligo

Un impegno che, dicono i giudici, è contenuto in un atto d'obbligo sottoscritto dal proprietario che si può configurare "come atto intermedio del procedimento amministrativo volto al conseguimento del provvedimento edilizio". Non è vero che il Comune, come sostiene il proprietario, si sarebbe "accollato" l’impegno di realizzare la residua porzione della strada di PUG. I giudici, infatti, analizzano l'atto d'obbligo firmato in cui si legge "restando a carico del Comune di Turi l’onere di realizzare la residua porzione della strada". Si tratta, dicono i giudici "di un mero inciso della stessa proposizione con cui ella si è obbligata “a proprie esclusive cure e spese” a realizzare la parte di strada ricadente nella sua proprietà". Il Comune, dunque secondo i giudici del consiglio di Stato con questo atto ha impegnato e vincolato solo chi l'ha sottoscritto, "in quanto finalizzato al conseguimento del titolo abilitativo edilizio".

Nessun obbligo

In nessun caso, spiegano i giudici "i compiti di natura pubblicistica del Comune, connessi all’infrastrutturazione del territorio, possono essere legittimamente considerati quale oggetto di un vincolo sinallagmatico negoziale, assunto nei confronti di un singolo cittadino. Né un obbligo negoziale di tale natura potrebbe mai derivare dal fatto stesso del rilascio del permesso di costruire, trattandosi non già di un atto negoziale, bensì di un atto amministrativo di natura abilitativa". Ecco perché il consiglio di Stato ha dato ragione al Comune.