Inottemperanza all'ordine di demolizione: non sempre le sanzioni sono dovute

La sanzione pecuniaria di cui all’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, non può essere legittimamente applicata qualora il bene sia stato acquisito al patrimonio disponibile del Comune in data antecedente all’entrata in vigore della norma (12 settembre 2014), considerato che l’inottemperanza all’ordine di demolizione cessa nel momento in cui l’ordine di demolizione sia divenuto giuridicamente oppure fattualmente impossibile.

Inottemperanza all'ordine di demolizione: quando si applica la sanzione pecuniaria?

La conferma giunge con il parere n. 629/2022 reso dall’Adunanza delle Sezioni Riunite del Consiglio di Giustizia Amministrativa Siciliana. Il caso riguarda il ricorso presentato contro l’ingiunzione di pagamento da parte di un’Amministrazione Comunale della sanzione amministrativa pecuniaria ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), per non aver ottemperato all’ordinanza di demolizione del 1999 relativa a un fabbricato abusivo, seguita dal provvedimento di accertamento di inottemperanza e di contestuale acquisizione al patrimonio comunale.

Secondo la ricorrente, il Comune avrebbe violato i principi di legalità e di irretroattività e non avrebbe dovuto applicare la sanzione amministrativa pecuniaria prevista dal comma 4 bis dell’art. 31, sia perché la demolizione delle opere edilizie abusive che l’ordinanza di acquisizione sono state disposte prima dell’entrata in vigore della legge 11 novembre 2014, n. 164, che ha novellato il testo unico dell’edilizia.

Il parere del CGARS

Sulla questione, il CGARS ha preliminarmente ricordato che il comma 4-bis è stato inserito nell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 dall’art. 17, comma 1, lettera q-bis), del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164.

Inoltre il Collegio ha specificato che le sanzioni pecuniarie previste in materia edilizia sono soggette al principio generale di legalità, in virtù del quale non si può applicare la sanzione se non in forza di una legge entrata in vigore prima della commissione dell’illecito.

In ogni caso, il principio di legalità e di irretroattività delle sanzioni amministrative non comporta, sic et simpliciter, l’inapplicabilità del disposto del comma 4 bis dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, alle ordinanze di demolizione emesse prima della sua entrata in vigore. Come spiegano i giudici, la condotta che la disposizione mira a sanzionare deve essersi perfezionata nella vigenza della superiore norma, ossia alla data della sua introduzione, il 12 settembre 2014.

Attenzione però: l’obbligo, del responsabile dell’abuso, di demolire non si esaurisce né viene meno per effetto del decorso del termine di 90 giorni dall’ingiunzione, previsto dal comma 3 dell’art. 31, ai fini dell’acquisizione gratuita di diritto al patrimonio comunale delle opere abusive e dell’area di sedime, nonché dell’area di pertinenza preventivamente individuata ai sensi del comma 2.

I termini da cui decorre l'inottemperanza all'ordine di demolizione

L’art. 31, comma 4 bis, del d.P.R. n. 380/2001 intende sanzionare, infatti, la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione; tale inottemperanza inizia con la notifica dell’ordinanza di demolizione e perdura nel tempo fino a quando l’interessato, ovvero l’autorità amministrativa non provveda ad eseguire in danno il ripristino dello stato dei luoghi.

Proprio per questo l’inottemperanza all’ingiunzione di demolizione che persiste fino alla demolizione dei manufatti abusivi rappresenta un illecito permanente, in quanto la lesione dell’interesse pubblico all’ordinato e programmato assetto urbanistico del territorio si protrae nel tempo sino al ripristino della legittimità violata. Ciò significa che la sola circostanza che l’ordinanza di demolizione sia stata adottata in data antecedente all’introduzione della sanzione pecuniaria in parola non è da sola, dunque, sufficiente ad escluderne l’applicazione.

L’interessato, infatti, permane nel possesso dei manufatti abusivi e, dunque, nella disponibilità dei beni che formano oggetto dell’ordinanza di demolizione, almeno fino al momento dell’emanazione dell’atto ricognitivo che accerta l’inottemperanza e dichiara l’acquisizione del bene al patrimonio comunale ai fini dell’immissione nel possesso e della trascrizione nei registri immobiliari.

Di conseguenza, la sanzione è applicabile agli abusi di cui era stata ingiunta la demolizione prima dell’introduzione del comma 4 bis, a condizione che la reiterazione del comportamento inottemperante sanzionato sia perdurato nel tempo e, dal momento di entrata in vigore della nuova norma recante la sanzione pecuniaria, sia decorso il termine di 90 giorni, ordinariamente stabilito nell’ordine di demolizione per provvedere spontaneamente.

Accertamento dell'inottemperanza: le conseguenze

Il comportamento inottemperante, colpito dalla sanzione prevista dall’art. 31, comma 4 bis, cessa invece al momento in cui l’ordine di demolizione sia divenuto giuridicamente oppure fattualmente impossibile. L’acquisizione in capo al Comune impedisce al destinatario dell’ordine di darvi esecuzione; tant’è che l’interessato dovrebbe richiedere al Comune di essere appositamente autorizzato, nel caso in cui intenda evitare le ulteriori conseguenze, quali il rimborso delle spese di demolizione.

Di conseguenza, per stabilire se l’inottemperanza all’ordine di demolizione si è verificata nel periodo di vigenza della nuova disposizione contenuta nell’art. 31, comma 4 bis, del d.P.R. n. 380/2001, bisogna considerare il momento in cui il privato ha perso la titolarità del bene, verificatasi ope legis per effetto dell’inottemperanza dell’ordine di demolizione, certificato formalmente alla data in cui è stata accertata l’inottemperanza.

In conclusione, il termine da considerare è l’accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire, e, precisamente, il momento della sua notifica all’interessato, in considerazione della previsione normativa (art. 31, comma 4, del d.P.R. n. 380/2001) che stabilisce che esso costituisce il titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari.

Nel caso in esame, la sanzione non si può applicare considerato che:

• la previsione di cui al comma 4 bis dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 è stata, introdotta nell’ordinamento giuridico il 12 settembre 2014;
• l’accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione di demolizione con l'acquisizione al patrimonio comunale sono avvenuti nel 2002, prima 

Si esclude quindi l’applicazione retroattiva di una sanzione a un comportamento che non era previsto come illecito in base ad una disposizione in vigore prima della sua commissione.