Il miglioramento della prestazione energetica degli edifici e la strategia di ristrutturazione a lungo termine

La riqualificazione energetica degli edifici alla luce del Decreto Legislativo 48/2020: analisi normativa, disallineamenti e difficoltà

di Donatella Salamita - 03/01/2023
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Il miglioramento della prestazione energetica degli edifici e la strategia di ristrutturazione a lungo termine

In materia di efficienza energetica degli edifici l’emanazione del Decreto Legislativo n°48 del 10 giugno 2020 “Attuazione della direttiva (UE) 2018/844 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018, che modifica la direttiva 2010/31/UE sulla prestazione energetica nell'edilizia e la direttiva 2012/27/UE sull'efficienza energetica”, entrato in vigore l’11 giugno 2020, ha riguardato molti aspetti, tra i quali l’attuazione alla direttiva (UE) 2018/844, con fine principale, così come si legge nel testo dell’articolo 1, di promuovere “il miglioramento della prestazione energetica degli edifici, tenendo conto delle condizioni locali e climatiche esterne, nonché delle prescrizioni relative al clima degli ambienti interni e all'efficacia sotto il profilo dei costi delle azioni previste, ottimizzando il rapporto tra oneri e benefici per la collettività”.

Introduttivo di numerose modifiche al Decreto Legislativo n. 192 del 19 agosto 2005 ne sostituisce la rubricazione con “Attuazione della direttiva (UE) 2018/844, che modifica la direttiva 2010/31/UE sulla prestazione energetica nell'edilizia e la direttiva 2012/27/UE sull'efficienza energetica, della direttiva 2010/31/UE, sulla prestazione energetica nell'edilizia, e della direttiva 2002/91/CE relativa al rendimento energetico nell'edilizia”, inserendo variazioni riguardanti l’Attestato di Prestazione Energetica, abroga, anche, alcuni obblighi disposti dalla Legge n. 10 del 9 gennaio 1991 “Norme per l'attuazione del Piano energetico nazionale in materia di uso nazionale dell'energia, di risparmio energetico e di sviluppo delle fonti rinnovabili di energia”.

Ampliato l’ambito di intervento del D.Lgs n. 192/2005 laddove disciplinata l’integrazione negli edifici di impianti tecnici per l’edilizia e di infrastrutture per la ricarica dei veicoli elettrici ed in particolare la strategia di lungo termine per la ristrutturazione del parco immobiliare nazionale.

Ripercorrendo la lettura integrale del decreto 48/2020 si denota immediatamente uno dei consueti disallineamenti con la normativa settoriale ad esso correlata in materia di agevolazioni fiscali, tra queste la più discussa e modificata qual è il Decreto Rilancio n. 34/2020, emanato con lo scopo di migliorare, appunto, la prestazione energetica degli edifici, raggiungere obiettivi importanti e recuperare, quanto più possibile, il patrimonio edilizio esistente.

Normativa oggetto di ulteriore rimodulazione che, a seguito della Legge di Bilancio 2023, applica alle aliquote detraibili il decalage dal 110% al 90%.

Questo testo vuole costituire quella regola dell’attrazione nel creare un collegamento tra gli obiettivi posti con l’emanazione del Decreto Legislativo 48/2020 e le difficoltà, reali, legate alla concreta attuazione se correlata ai bonus fiscali in edilizia che, a loro volta, non “posseggono” una disciplina tale da poter essere utilizzati con metodologie “sobrie” e concepiti, sin dalla loro istituzione, per non poter essere intercalati, diversamente da come avvenuto, in ampi contesti di frode fiscale.

Il recepimento della direttiva 2018/844

La Direttiva 2018/844/UE che, a sua volta, modifica le Direttive 2010/31/UE sulla prestazione energetica nell’edilizia e 2012/27/UE sull’efficienza energetica, veniva pubblicata il 19 giugno 2018 sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea per essere recepita dagli Stati membri entro il 10 marzo dell’anno 2020 al fine di raggiungere i nuovi obiettivi europei, tra questi:

  • la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra di almeno il 40% entro il 2030;
  • lo sviluppo di un sistema energetico sostenibile competitivo, sicuro e decarbonizzato entro il 2050.

Tre le maggiori novità introdusse, come sopra citato, l’obbligo di migliorare la prestazione energetica degli edifici nuovi ed esistenti attraverso strategie nazionali di ristrutturazione degli immobili a lungo termine, gli indicatori d’intelligenza e lo sviluppo delle infrastrutture di ricarica per i veicoli elettrici.

Le innovazioni nei contenuti del Decreto Legislativo 192/2005

Con il D. Lgs 48/2020 vengono variate le definizioni di cui all’articolo 2, ovvero:

generatore di calore: la parte di un impianto termico che genera calore utile avvalendosi di uno o più dei seguenti processi:

  1. la combustione di combustibili, ad esempio in una caldaia;
  2. l’effetto Joule che avviene negli elementi riscaldanti di un impianto di riscaldamento a resistenza elettrica;
  3. la cattura di calore dall’aria ambiente, dalla ventilazione dell'aria esausta, dall'acqua o da fonti di calore sotterranee attraverso una pompa di calore;
  4. la trasformazione dell'irraggiamento solare in energia termica con impianti solari termici;

sistema tecnico per l'edilizia: apparecchiatura tecnica di un edificio o di un'unità immobiliare per il riscaldamento o il raffrescamento di ambienti, la ventilazione, la produzione di acqua calda sanitaria, l'illuminazione integrata, l'automazione e il controllo, la produzione di energia in loco o una combinazione degli stessi, compresi i sistemi che sfruttano energie da fonti rinnovabili. Un sistema tecnico può essere suddiviso in più sottosistemi;

impianto termico: impianto tecnologico fisso destinato ai servizi di climatizzazione invernale o estiva degli ambienti, con o senza produzione di acqua calda sanitaria, o destinato alla sola produzione di acqua calda sanitaria, indipendentemente dal vettore energetico utilizzato, comprendente eventuali sistemi di produzione, distribuzione, accumulo e utilizzazione del calore nonché gli organi di regolazione e controllo, eventualmente combinato con impianti di ventilazione. Non sono considerati impianti termici i sistemi dedicati esclusivamente alla produzione di acqua calda sanitaria al servizio di singole unità immobiliari ad uso residenziale ed assimilate.

Con l’utilizzo di alcuni termini contenuti nella Direttiva 844/2018/Ue si introducono le seguenti esplicazioni:

  • contratto di rendimento energetico o di prestazione energetica (Epc): contratto di cui all’articolo 2, lettera n), del decreto legislativo 4 luglio 2014, n.102 e successive modificazioni;
  • microsistema isolato: quale definito dall'articolo 2, punto 27, della direttiva 2009/72/CE del Parlamento europeo e del Consiglio;
  • sistema di automazione e controllo dell'edificio (Bacs): sistema comprendente tutti i prodotti, i software e i servizi tecnici che contribuiscono al funzionamento sicuro, economico ed efficiente sotto il profilo dell'energia dei sistemi tecnici per l'edilizia tramite controlli automatici e facilitando la gestione manuale di tali sistemi;
  • sistema o impianto di climatizzazione invernale o impianto di riscaldamento: complesso di tutti i componenti necessari a un sistema di trattamento dell'aria, attraverso il quale la temperatura è controllata o può essere aumentata;
  • sistemi alternativi ad alta efficienza: tra i quali, a titolo esemplificativo e non esaustivo, i sistemi di produzione di energia rinnovabile, la cogenerazione, il teleriscaldamento e il teleraffrescamento, le pompe di calore, i sistemi ibridi e i sistemi di monitoraggio e controllo attivo dei consumi, nonché il free cooling aerotermico, geotermico o idrotermico.

Le modifiche riguardanti l’Attestato di Prestazione Energetica

L’art. 9 del decreto legislativo n. 48/2020 modifica l’art.6 del D.Lgs. n. 192/2005 sostituendo integralmente il comma 3 e stabilendo che nei contratti di compravendita immobiliare negli atti di trasferimento di immobili a titolo oneroso nei nuovi contratti di locazione di edifici o di singole unità immobiliari soggetti a registrazione è inserita apposita clausola secondo la quale l'acquirente o il conduttore dichiarano di aver ricevuto le informazioni e la documentazione comprensiva dell’A.P.E.

La copia dell'attestato di prestazione energetica deve essere allegata al contratto tranne nei casi di locazione di singole unità immobiliari.

La validità temporale dell’A.P.E. rimane invariata in anni dieci, ma viene subordinata sia al rispetto delle prescrizioni relative alle operazioni di controllo di efficienza energetica degli impianti termici e sia agli obblighi di adeguamento previsti dai regolamenti vigenti.

La medesima validità dell’attestato dipende, a seguito delle mutazioni, anche dal rispetto dei requisiti professionali e dei criteri di accreditamento stabiliti da apposito decreto presidenziale per assicurare la qualificazione e l’indipendenza degli esperti e degli organismi a cui affidare gli Attestati di Prestazione Energetica, ne diviene che mancate osservanze alle disposizioni comportino decadenza dell’A.P.E., la quale diviene effettivamente efficace entro il 31 dicembre dell’anno successivo a quello in cui prevista la prima scadenza non rispettata.

Trasferiti al Ministero dello Sviluppo Economico, alle Regioni ed alle Provincie Autonome le competenze inerenti l’accertamento e la contestazione delle violazioni alle norme sugli obblighi di allegazione dell’Attestato di Prestazione Energetica agli Atti Pubblici Notarili di trasferimento degli immobili a titolo oneroso ed agli Atti di Locazione.

Alcun mutamento circa l’obbligo di allegazione della dichiarazione e/o dell’A.P.E. per quanto concerne l’importo delle sanzioni fissate per i trasgressori, restando pari al minimo di € 1.000 ed al massimo per € 4.000 per i contratti di locazione, dimezzate per le locazioni con durata non maggiore a tre anni, e pari ad un minimo di € 3.000 ad un massimo di € 18.000 negli altri casi, lo stesso dicasi relativamente al pagamento della sanzione amministrativa che, non esonerando dall’obbligo di trasmissione dell’A.P.E. o della dichiarazione entro quarantacinque giorni dalla contestazione, è mezzo per affermare di aver ricevuto le informazioni e la documentazione comprensiva dell’attestato.

Dichiarazione e/o Attestato di Prestazione Energetica non si trasmettono più al M.i.S.E. ma alle Regioni o alle Provincie Autonome di competenza. Anche l’Agenzia delle Entrate deve individuare, non più di concerto con il MISE, ma d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome, quali informazioni tra quelle acquisite con la registrazione dei contratti siano da considerarsi rilevanti ai fini del procedimento sanzionatorio, trasmettendo le informazioni, appunto, non più al MISE ma alla Regione o Provincia Autonoma di competenza per l’accertamento e la contestazione della violazione.

Ai contenuti dell’articolo 6 del D.Lgs n. 192/2005 viene aggiunto il comma 10-bis secondo cui il generatore di calore viene installato, sostituito o migliorato viene analizzata la prestazione energetica globale della parte modificata e se ne ricorre il caso dell'intero sistema modificato. I risultati vengono documentati e trasmessi al proprietario dell’edificio in modo che rimangano disponibili e possano essere utilizzati per la verifica di conformità ai requisiti minimi stabiliti con il D.Lgs 192/2005 e per il rilascio degli attestati di prestazione energetica.

Modificato l’art. 4 circa l’aggiornamento della metodologia di calcolo delle prestazioni energetiche negli edifici secondo i contenuti dell’Allegato I alla Direttiva 2010/31/UE, così come modificata dalla Direttiva 2018/844/UE, prima vista. Aggiornamento attuato attraverso decreto del M.i.S.E. per il raggiungimento dell’obiettivo ovvero per l’adeguamento del metodo di calcolo alle norme tecniche contenute nel citato Allegato, mediante predisposizione, da sottoporre al ministero de quò, di uno studio da parte di E.N.E.A. che evidenzi l’impatto energetico economico e amministrativo conseguente l’aggiornamento normativo.

In merito alla revisione delle prescrizioni e dei requisiti minimi, riguardanti la prestazione energetica, edifici ed unità immobiliari devono osservare, se di nuova costruzione, oggetto di ristrutturazione importante e/o di riqualificazione energetica, nuovi criteri tra cui essere dotati, se sostituito l’impianto termico, e se tecnicamente ed economicamente fattibile, di dispositivi autoregolanti che appurino separatamente la temperatura in ogni vano o in una determinata zona riscaldata o raffrescata dell’unità immobiliare. Entro il 1° gennaio 2025, invece, negli stessi criteri di cui al periodo precedente, gli edifici non residenziali dotati di impianti termici con potenza nominale superiore a 290 kW devono essere dotati di sistemi di automazione e controllo.

Esclusi dal campo di applicazione del D.Lgs. n. 192/2205 gli edifici dichiarati inagibili o collabenti, loro porzioni o loro tipologie non influenti dal punto di vista della prestazione energetica, quali box, cantine, autorimesse, parcheggi multipiano, depositi, strutture stagionali a protezione degli impianti sportivi, il cui utilizzo non prevede l'installazione e l'impiego di sistemi tecnici di climatizzazione.

Strategia a lungo termine per la ristrutturazione del parco immobiliare nazionale

L’articolo 5 del D. Lgs. n. 48/2020 introduce l’articolo 3 nel testo del D.Lgs. n. 192/2005 disponendo che nel termine di trenta giorni dall’entrata in vigore (11 giugno 2020) venga adottata la strategia di lungo termine per sostenere la ristrutturazione del parco nazionale di edifici residenziali e non residenziali, sia pubblici che privati allo scopo di ottenere un parco immobiliare decarbonizzato e ad alta efficienza energetica entro il 2050, facilitando la trasformazione, efficace in termini di costi, degli edifici esistenti in edifici a energia quasi zero.

In particolare essa comprende una ricognizione del parco immobiliare nazionale fondata, se del caso, su campionamenti statistici e sulla quota di edifici ristrutturati prevista nel 2020, l'individuazione di approcci alla ristrutturazione efficace in termini di costi in base al tipo di edificio e alla zona climatica, tenendo conto, ove possibile, dei momenti più opportuni, nel ciclo di vita degli edifici, per la realizzazione di interventi di riqualificazione energetica, anche valutando l'introduzione di obblighi di ristrutturazione, e promuovendo l'utilizzo di tecniche che implichino maggior uso di elementi prefabbricati e la riduzione del tempo dei lavori di cantiere, ed inoltre l'integrazione degli interventi di efficientamento energetico degli edifici con gli interventi per la riduzione del rischio sismico e di incendio, volta ad ottimizzare la sicurezza, i costi di investimento e la durata degli edifici, tramite la proposta di requisiti, anche aggiuntivi rispetto a quelli di cui all'articolo 4, comma 1, numero 3-quinquies), ai fini dell'accesso agli incentivi.

Il disposto disciplina la fissazione di obiettivi indicativi periodici per il 2030, il 2040 e il 2050, ivi incluso il raggiungimento di un tasso annuale di ristrutturazione degli edifici, al fine del miglioramento della prestazione energetica, pari almeno al 3%, la definizione di indicatori di progresso misurabili, e specifica il modo in cui il conseguimento di tali obiettivi contribuisce al conseguimento degli obiettivi di efficienza energetica stabiliti nel Piano integrato per l'energia e il clima.

L’aggiornamento della direttiva impone agli Stati membri di elaborare strategie nazionali a lungo termine per sostenere la ristrutturazione efficiente di edifici residenziali e non, pubblici e privati, con l’obiettivo di ridurre le emissioni nell’UE dell’80-85% rispetto ai livelli del 1990 facilitando la trasformazione efficace in termini di costi degli edifici esistenti in edifici a energia quasi zero.

Portale nazionale sulla prestazione energetica degli edifici

Il Decreto Legislativo n. 48/2020 interviene anche sul sistema informativo comune di gestione del catasto degli edifici e degli A.P.E., metodologia che consente la raccolta dei dati relativi al consumo di energia degli immobili pubblici e privati per i quali viene rilasciato l’Ape. A tal fine lo stesso decreto prevede istituire, presso l’E.N.E.A., il Portale Nazionale sulla Prestazione Energetica degli Edifici in maniera tale da fornire ai cittadini, alle imprese ed alla pubblica amministrazione le informazioni sulle prestazioni energetiche degli edifici sulle migliori pratiche per la riqualificazione energetica efficace in termini di costi sugli strumenti dì promozione esistenti, compresi tra questi la sostituzione delle caldaie a combustibile fossile con alternative più sostenibili.

Indicatore d’intelligenza

Introdotto il nuovo strumento che misura la capacità degli edifici di migliorare la propria operatività e interazione con la rete adattando il consumo energetico alle esigenze reali degli abitanti, tenuto conto delle caratteristiche di maggiore risparmio energetico, di analisi comparativa e flessibilità, funzionalità e capacità migliorate attraverso dispositivi più interconnessi ed intelligenti.

Obbligo di installazione di tecnologie per la ricarica dei veicoli elettrici

Per favorire lo sviluppo della mobilità elettrica la revisione della direttiva 2010/31 stabilisce l’obbligo di inserire tecnologie per la ricarica dei veicoli elettrici negli edifici di nuova costruzione esistenti e sottoposti a ristrutturazione importante, mediante la previsione di almeno un punto di ricarica per veicoli elettrici negli edifici in cui saranno presenti più di dieci posti auto.

Ogni edificio non residenziale nuovo o ristrutturato con almeno 10 posti auto dovrà quindi avere almeno un punto di ricarica per veicoli elettrici e la predisposizione per le condotte elettriche per una successiva realizzazione, difatti dall’1 gennaio 2025 ogni edificio non residenziale con più di 20 posti auto dovrà avere alcuni punti di ricarica per i veicoli elettrici.

Grado di attuazione, valutazione risultati conseguiti

Letto l’articolo 13 del D. Lgs 48/2020, quale modifica all’articolo 10 del D. Lgs 192/2005 “Monitoraggio, analisi, valutazione e adeguamento della normativa energetica nazionale e regionale” non emerge solo il testo riformulato, bensì il concetto l’organo di monitoraggio, il M.I.S.E., contestualmente alle azioni da intraprendere in collaborazione con Regioni, Province Autonome, enti pubblici e privati e con lo stesso Portale nazionale sulla prestazione energetica degli edifici, rileva il grado di attuazione del decreto mediante valutazione dei risultati conseguiti proponendo eventuali interventi di adeguamento normativo.