Parcheggi interrati: un caso di ordine di demolizione illegittimo

Un’Amministrazione che archivia un’istanza di autorizzazione ritenendo l’intervento realizzabile in base a un’altra norma, non può successivamente ritenere che i lavori fossero al contrario realizzabili soltanto ai sensi della disciplina invocata al principio dall'istante, e un eventuale ordine di demolizione è illegittimo.

Garage interrato: ci vuole il permesso di costruire o basta la DIA?

La conferma arriva dal TAR Toscana, con la sentenza n. 223/2023, con la quale ha accolto il ricorso presentatao dai proprietari di parcheggio interrato, realizzato tramire denuncia di inizio di attività (DIA) all’interno di quello che all’epoca era il giardino di pertinenza della villa, successivamente pignorata e acquistata dalla parte controinteressata. La vicenda prende proprio avvio dall’esposto presentato dalla nuova proprietaria sulla conformità del garage che, secondo l’Amminstrazione Comunale, andava invece demolito perché realizzato in assenza di permesso di costruire.

Come hanno spiegato i ricorrenti, l’istanza per la realizzazione del parcheggio era stata inizialmente presentata ai sensi della legge n. 122/1989 (c.d. “Tognoli”) a cui è seguito un avviso del comune che "l’intervento dovesse essere presentato ai sensi L. 662/96 art. 2 comma 60 lettera “h”, vista anche la L. 135/97”.

Successivamente, quando la nuova proprietaria ha presentato l’esposto, il Comune ha considerato abusivo il garage in quanto i proprietari, come previsto dalla Legge n. 122/1989, non avrebbero mai provveduto a formalizzare e trascrivere l’atto di asservimento del garage realizzato come pertinenza, con il risultato che la D.I.A. presentata in occasione dell’intervento non si sarebbe mai perfezionata. Il garage – che secondo il Comune avrebbe potuto essere edificato solo ai sensi dell’art. 9 della legge n. 122/1989, perché in deroga allo strumento urbanistico del tempo – avrebbe dovuto essere inquadrato come opera sottoposta a permesso di costruire e, in quanto priva di titolo, a sanzione demolitoria.

Sostanzialmente, mentre secondo i ricorrenti l’intervento andava inquadrato nell'art. 2, co. 60, della legge n. 662/1996, come richiesto dal Comune stesso, secondo l’Amministrazione esso avrebbe dovuto essere ricondotto all’art. 9 della legge “Tognoli”, non potendosi altrimenti giustificare la costruzione del garage in deroga allo strumento urbanistico.

La legge Tognoli

Sul punto il TAR ricorda che l’art. 9 della legge n. 122/1989 ha previsto che  i “proprietari di immobili possono realizzare nel sottosuolo degli stessi ovvero nei locali siti al piano terreno dei fabbricati parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unità immobiliari, anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti. Tali parcheggi possono essere realizzati, ad uso esclusivo dei residenti, anche nel sottosuolo di aree pertinenziali esterne al fabbricato, purché non in contrasto con i piani urbani del traffico…” (comma 1). L’intervento era assoggettato ad autorizzazione gratuita, con la possibilità che il rilascio del titolo avvenisse tacitamente al decorso di sessanta giorni dalla richiesta, qualora si trattasse di lavori conformi agli strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi vigenti (comma 2). E i parcheggi così realizzati non potevano essere ceduti separatamente dall'unità immobiliare alla quale erano legati da vincolo pertinenziale, a pena di nullità dei relativi atti di cessione (comma 5).

La disposizione prevedeva incentivi procedimentali e sostanziali (autorizzazione gratuita e silenzio assenso; deroga alla disciplina urbanistico-edilizia locale) alla realizzazione di parcheggi a servizio di edifici preesistenti, con l’obiettivo di migliorare la dotazione di posti auto degli edifici costruiti anteriormente alla legge “ponte” e all’introduzione della riserva obbligatoria di spazi a parcheggio nelle nuove costruzioni. Tali parcheggi, appartengono dunque alla categoria di quelli “facoltativi”, non essendone obbligatoria la realizzazione, ma non sono “liberi”, essendo soggetti a un regime circolatorio vincolato.

L'evoluzione della normativa per la costruzione di garage interrati

Successivamente, l’art. 2 co. 60 della legge n. 662/1996 ha sostituito l’art. 4 del d.l. n. 398/1993, che allora disciplinava le procedure per il rilascio della concessione edilizia. Il settimo comma dell’art. 4 così sostituito individuava una serie di interventi sottoposti (non a concessione edilizia, ma) a D.I.A., e fra questi, alla lettera h), i “parcheggi di pertinenza nel sottosuolo del lotto su cui insiste il fabbricato”.

La disposizione introduceva un regime procedimentale ancora più semplificato rispetto a quanto stabilito dalla legge “Tognoli” (DIA da presentarsi venti giorni prima dell’inizio dei lavori e non autorizzazione). Essa, peraltro, sottintendeva la conformità dell’intervento agli strumenti urbanistici vigenti, da attestarsi mediante la relazione asseverata di corredo alla D.I.A. (art. 4 co. 11 d.l. n. 398/1993), e non prevedeva alcun limite alla disponibilità e/o alla circolazione dei parcheggi così realizzati.

Garage interrato e pertinenzialità

In considerazione di tale ultimo aspetto, la dottrina ha catalogato i parcheggi realizzati ai sensi della legge n. 662/1996 fra i parcheggi “liberi”, quelli di cui cioè il proprietario può disporre senza incontrare limiti all’autonomia negoziale. In assenza di una previsione in tal senso, il vincolo di pertinenzialità – che sul piano oggettivo è quasi in re ipsa, vista la collocazione del parcheggio nel sottosuolo dell’edificio principale – rileva al momento della costruzione del parcheggio, ma non deve permanere anche in seguito e può sempre essere sciolto.

Secondo il TAR, i parcheggi “Tognoli” sono realizzabili anche in deroga allo strumento urbanistico, il che giustifica per essi il più rigoroso regime dell’autorizzazione e costituisce un altro significativo elemento differenziale rispetto ai parcheggi di cui alla legge del 1996, la quale è astrattamente sovrapponibile alla disciplina di cui all’art. 9 l. n. 122/1989 nel solo e limitato caso dei parcheggi ubicati nel sottosuolo del lotto su cui insiste il fabbricato principale e conformi allo strumento urbanistico.

Successivamente, l’art. 136 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) ha abrogato con decorrenza dal 1 gennaio 2002 l’art. 4 del d.l. n. 398/1993, come modificato dall’art. 2 co. 6 della legge n. 662/1996; e, con la medesima decorrenza, ha assoggettato a D.I.A. e non più ad autorizzazione la realizzazione dei parcheggi di cui all’art. 9 della legge n. 122/1989. Nelle more dell’entrata in vigore del d.P.R. n. 380/2001, via via prorogata fino al 30 giugno 2003, l’art. 1 co. 6 della legge n. 443/2001 prevedeva la possibilità di realizzare mediante semplice D.I.A., in alternativa a concessioni ed autorizzazioni edilizie, gli interventi minori di cui all’art. 4 co. 7 del d.l. n. 398/1993, ivi inclusi i parcheggi pertinenziali ubicati nel sottosuolo delle abitazioni, che, come già osservato, non coincidono – per difetto – con i parcheggi pertinenziali individuati dalla legge “Tognoli”. A questi ultimi, nello stesso torno di tempo, continuava ad applicarsi il regime dell’autorizzazione gratuita.

La differenza di ambito applicativo, titoli abilitativi, presupposti, condizioni e regime circolatorio dei parcheggi denotano l’autonomia della disciplina dettata dall’art. 2 co. 60 l. n. 662/1996 rispetto a quella stabilita dalla legge n. 122/1989.

Secondo il TAR, non possono quindi attribuirsi conseguenze sostanziali alla scelta operata dal costruttore del parcheggio interrato che, a fronte dell’istanza di autorizzazione presentata ai sensi della legge n. 122/1989, è stato invitato dal Comune a procedere mediante la presentazione di una D.I.A. a norma dell’art. 2 co. 60 della legge n. 662/1996, contestualmente archiviando l’istanza.

Il ricorso è stato quindi accolto: secondo il TAR l’ordine di demolizione è incompatibile con l’esistenza di un titolo edilizio formatosi e consolidatosi a norma di una disciplina, quella introdotta dalla legge n. 662/1996, che lo stesso Comune ha ritenuto a suo tempo di dover applicare e che consentiva la libera circolazione dei parcheggi anche separatamente dall’abitazione principale cui erano da principio asserviti.