Ribasso sui costi della manodopera: quando e come si applica?

Il quadro normativo di riferimento

Il d.lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici) contiene diverse disposizioni rilevanti sul punto, in particolare:

• art. 41, comma 13: impone alla stazione appaltante di indicare nei documenti di gara i costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza, separandoli dall’importo complessivo;
• art. 41, comma 14: dispone che tali costi non siano soggetti a ribasso, salvo dimostrazione, da parte dell’operatore, che la riduzione sia frutto di maggiore efficienza aziendale.

Spiega l'Autorità che la non univoca interpretazione letterale della disposizione ha portato al consolidarsi di due orientamenti:

• il primo, secondo cui l’art. 41, comma 14, del Codice deve essere interpretato nel senso che:
  • la non ribassabilità dei costi della manodopera è da intendersi come relativa, nel senso che l’operatore economico che indichi, in sede di offerta, un costo della manodopera inferiore a quello stimato dalla Stazione appaltante dovrà fornire adeguate e motivate ragioni attinenti alla propria maggiore efficienza aziendale o al fatto di poter godere di sgravi contributivi/fiscali;
  • ragioni di semplificazione inducono a preferire l’inclusione di tali costi nell’ambito dell’importo a base di gara su cui applicare il ribasso percentuale offerto dall’operatore economico per definire l’importo contrattuale. Tale orientamento è stato adottato in sede di stesura del bando tipo n. 1/2023, precisando che “Con riferimento all’importo dell’appalto, è stato ricompreso nel valore posto a base di gara il costo della manodopera con la precisazione che tale costo non è ribassabile. Ciò in quanto l’articolo 41 comma 14 del codice, se da un lato dispone lo scorporo dei costi della manodopera dall’importo soggetto a ribasso, dall’altro fa salva la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale. Al fine di facilitare le operazioni di valutazione della componente economica dell’offerta, è stato ritenuto più agevole applicare il ribasso ad un importo totale comprensivo dei costi di manodopera ribadendo che questi ultimi non sono soggetti a ribasso. Eventuali riduzioni del costo della manodopera proposto dall’operatore nell’offerta saranno, poi, oggetto di verifica.”;
• il secondo orientamento ritiene, invece, che i costi della manodopera siano solo “indirettamente” ribassabili. In particolare, l’importo a base di gara, su cui applicare il ribasso offerto dal concorrente per definire l’importo contrattuale, dovrebbe essere definito al netto dei costi della manodopera. L’operatore economico ha facoltà di indicare, in offerta, i propri costi della manodopera e, laddove questi risultino inferiori a quelli stimati dalla Stazione appaltante, la conseguenza non sarebbe in ogni caso l’esclusione dalla gara ma l’assoggettamento dell’offerta alla verifica di anomalia

Il punto di contatto tra i due orientamenti si rinviene nel riconoscere che, anche nel nuovo Codice dei Contratti, il legislatore ha inteso conservare la possibilità degli operatori economici di abbattere, tramite l’offerta presentata, i costi della manodopera stimati dalla Stazione appaltante negli atti di gara. 

Non solo: la Relazione Illustrativa al Bando Tipo n. 1/2023 chiarisce che l’importo a base di gara può includere la manodopera, anche se questa non è realmente oggetto di ribasso, e prevede che il ribasso venga applicato sull’importo totale, per poi ripristinare in esecuzione i valori non riducibili.

In caso di indicazione di costi del personale inferiori a quelli stimati, l’offerta non è esclusa, ma è soggetta a verifica di congruità ai sensi dell’art. 110 del Codice, senza che ciò incida sull’immodificabilità dell’offerta.