Sanatoria edilizia senza doppia conformità: è costituzionale?

Non ho mai nascosto il mio "fastidio" nei confronti di quello che ho sempre definito una "mostruosità" dell'attuale normativa edilizia: la doppia conformità dell'intervento alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda di sanatoria (art. 36 del d.P.R. n. 380/2001).

Accertamento di conformità

Una mostruosità figlia dei tempi in cui è stato redatto il d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) che probabilmente il legislatore dovrebbe rivalutare soprattutto alla luce dello stato di salute del patrimonio edilizio, dell'inerzia (se non impossibilità) delle amministrazioni di intervenire su molte difformità, oltre che delle palesi differenze con l'attuale attenzione nei confronti delle modifiche ai piani regolatori.

Fatto sta che, al momento, la doppia conformità è conditio sine qua non per ottenere il permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell'art. 36 del Testo Unico Edilizia. Un requisito che è stato bypassato dalla Regione Emilia Romagna che nella sua normativa edilizia (la Legge regionale 21 ottobre 2004, n. 23) all'art. 37, comma 2 suddivide le sanzioni penali da quelle amministrative, disponendo che:

Fatti salvi gli effetti penali dell'illecito, il permesso e la SCIA in sanatoria possono essere altresì ottenuti, ai soli fini amministrativi, qualora l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della presentazione della domanda.

La legge della provincia di Trento e l'Ordinanza del Tribunale di Trento

Qualcosa di simile (anche se giuridicamente molto differente) è presente nella normativa edilizia della Provincia di Trento, la Legge provinciale 4 marzo 2008, n. 1, che all'art. 135, comma 7, dispone:

Fermo restando quanto previsto dal comma 1, resta salvo il potere, ai soli fini amministrativi, di rilasciare la concessione edilizia quando è regolarmente richiesta e conforme, al momento della presentazione della domanda, alle norme urbanistiche vigenti e non in contrasto con quelle adottate, anche se l'opera per la quale è richiesta è già stata realizzata abusivamente. In tal caso le sanzioni pecuniarie previste dai commi 4 e 5 sono aumentate del 20 per cento.

Una disposizione che è oggetto dell'Ordinanza 22 novembre 2023, n. 189 mediante la quale il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento ha sollevato la questione di legittimità costituzionale della disposizione dell’art. 135, comma 7, della legge provinciale n. 1 del 2008 per violazione dell’art. 3 della Costituzione, nonché degli articoli 4 e 8 dello Statuto di autonomia della Regione Trentino - Alto Adige/Südtirol, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, nella parte in cui consente la sanatoria delle opere conformi, al momento della presentazione della domanda, alle norme urbanistiche vigenti, senza esigere il requisito della cd. doppia conformità.

L'ordinanza è stata emessa a seguito del ricorso presentato per l'annullamento di un permesso di costruire in sanatoria viziato da diversi profili tra i quali la mancanza del requisito della c.d. “doppia conformità” in quanto l’intervento da sanare è in contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti sia al momento della realizzazione dell’intervento stesso, sia al momento della presentazione della domanda di sanatoria.

I rilievi del Tribunale

Il Tribunale di Trento ha osservato che:

• come si evince dalla relazione tecnico-illustrativa allegata alla domanda di sanatoria, tale titolo è stato chiesto e rilasciato ai sensi dell’art. 135, comma 7, della legge provinciale n. 1/2008;
• la legge provinciale n. 1/2008, in materia di “Pianificazione urbanistica e governo del territorio”, disciplina all’art. 135 l’istituto della concessione in sanatoria delle opere realizzate in assenza del previsto permesso di costruire o in difformità da tale titolo edilizio;
• secondo il settimo comma dell’art. 135, “Fermo restando quanto previsto dal comma 1, resta salvo il potere, ai soli fini amministrativi, di rilasciare la concessione edilizia quando è regolarmente richiesta e conforme, al momento della presentazione della domanda, alle norme urbanistiche vigenti e non in contrasto con quelle adottate, anche se l’opera per la quale è richiesta è già stata realizzata abusivamente. In tal caso le sanzioni pecuniarie previste dai commi 4 e 5 sono aumentate del 20 per cento”;
• secondo la giurisprudenza, l’istituto della c.d. “sanatoria giurisprudenziale” deve ritenersi recessivo rispetto alla vigente normativa nazionale e ai principi dalla stessa desumibili in materia di abusiva trasformazione del territorio, essendo il permesso in sanatoria ottenibile soltanto in presenza dei presupposti delineati dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, ossia a condizione che l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento sia della realizzazione del manufatto, sia della presentazione della domanda;
• l’istituto in questione - anche se recepito in norme di legge regionali o provinciali come l’art. 135, comma 7, della legge provinciale n. 1/2008, che in deroga alla disposizione del primo comma del medesimo art. 135 (il quale richiede il requisito della c.d. doppia conformità) consente il rilascio della concessione in sanatoria “quando è regolarmente richiesta e conforme, al momento della presentazione della domanda, alle norme urbanistiche vigenti e non in contrasto con quelle adottate, anche se l’opera per la quale è richiesta è già stata realizzata abusivamente” - si pone in contrasto con la Costituzione, come dichiarato dalla Corte costituzionale in più occasioni;
• un eventuale rinvio, d’ufficio, della questione di legittimità costituzionale dell’art. 135, comma 7, della legge provinciale n. 1/2008 alla Corte costituzionale (non prospettata dalla parte ricorrente) presuppone la verifica della rilevanza della questione stessa nel presente giudizio in quanto, se fosse acclarato che il provvedimento impugnato è stato adottato nonostante la non conformità dell’edificio contraddistinto dalla p.ed. 211 alla disciplina in materia di distanze vigente al momento della presentazione della domanda di sanatoria, il provvedimento stesso andrebbe comunque annullato in accoglimento delle specifiche censure formulate con il ricorso in esame.

Il rinvio alla Corte Costituzionale

Ciò premesso, il Tribunale di Trento ha ritenuto non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale della disposizione dell’art. 135, comma 7, della legge provinciale n. 1/2008, alla luce delle seguenti considerazioni.

Anche a voler ritenere che la disciplina posta dall’art. 135, comma 7, della legge provinciale n. 1/2008 non invada la competenza esclusiva statale in materia di «ordinamento penale», secondo il Tribunale non può sottacersi che la Corte costituzionale ha rimarcato che «spetta al legislatore statale la scelta sull’an, sul quando e sul quantum della sanatoria, potendo il legislatore regionale intervenire solo per quanto riguarda l’articolazione e la specificazione di tali disposizioni».

Per questo motivo, il Tribunale ha ritenuto di dover sollevare, d’ufficio, la questione di legittimità costituzionale della disposizione dell’art. 135, comma 7, della legge provinciale n. 1/2008 per violazione dell’art. 3 Cost., sotto il duplice profilo della violazione del principio di uguaglianza e del principio di ragionevolezza, nonché del combinato disposto degli articoli 4 e 8 dello Statuto di autonomia della Regione Trentino - Alto Adige/Südtirol, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, nella parte in cui subordinano l’esercizio della potestà legislativa delle Province di Trento e Bolzano in materia di “urbanistica e piani regolatori” al rispetto dei “principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica”.