Superbonus: l’impatto della classificazione dei crediti sul Bilancio dello Stato

Riassumere la storia di questi ultimi 4 anni di superbonus e di meccanismo delle opzioni alternative (sconto in fattura e cessione del credito) è un compito assai arduo. Oltre alla normativa di rango primario e secondario (i provvedimenti attuativi), occorre prendere in considerazione 32 interventi correttivi che a vario titolo sono intervenuti colmando alcuni vuoti, semplificando e, infine, stravolgendo completamente la ratio che aveva ispirato la norma regolatrice.

Ma, interventi correttivi a parte, ci sono delle date chiave che hanno inciso o incideranno pesantemente sull’impatto del costo delle detrazioni fiscali di cui all’art. 119 del D.L. n. 34/2020 (Decreto Rilancio) sul Bilancio dello Stato.

8 giugno 2021: la lettera di Eurostat

La prima data chiave è l’giugno 2021 quando Eurostat, su sollecitazione italiana, si è espressa sul trattamento contabile del Superbonus alla luce del meccanismo delle opzioni alternative di cui all’art. 121 del Decreto Rilancio. In una lettera inviata al Presidente ISTAT, Eurostat, in attesa di approfondimenti metodologici, ha assentito provvisoriamente alla classificazione del Superbonus come credito «non pagabile».

27 gennaio 2022: il Decreto Sostegni-ter

Il 2022 si apre con il Decreto-Legge 27 gennaio 2022, n. 4 (Decreto Sostegni-ter) convertito con modificazioni dalla Legge 28 marzo 2022, n. 25, che rappresenta il primo dei provvedimenti emanati dal Governo che hanno smantellato il primo meccanismo delle opzioni alternative di cui all’art. 121 del Decreto Rilancio.

Un provvedimento a cui ne sono seguiti altri che, però, non hanno spento la cessione del credito ma l’hanno solo depotenziata, evidenziandone le criticità, e rimettendone la gestione al “libero mercato”. Dal 27 gennaio 2022 sono cominciati a defilarsi tutti i principali player che fino a quel momento erano stati decisivi nel funzionamento del binomio superbonus-cessione del credito.

Gennaio 2023: l’aggiornamento del MGDD

Nonostante il Decreto Sostegni-ter e l’avvio della fine per il meccanismo delle opzioni alternative con il conseguente blocco della cessione dei crediti edilizi, alla lettera di Eurostat segue a gennaio 2023 l’aggiornamento del capitolo relativo alla classificazione dei crediti fiscali presente all'interno del Manual on Government Deficit and Debt (MGDD). Un aggiornamento programmato a seguito del quale Eurostat, prendendo atto delle norme sulla cessione del credito previste dall’art. 121 del Decreto Rilancio, ha aggiunto 3 criteri per la classificazione dei crediti come pagabili o non pagabili:

1. la trasferibilità del credito;
2. la compensabilità con qualsiasi tipo di imposta;
3. la differibilità per lungo tempo.

Criteri da cui è possibile calcolare (come non si è mai compreso) la probabilità che parte consistente del credito possa essere persa dal beneficiario. Se questa probabilità:

• è alta, allora il credito sarà classificato come non pagabile;
• viceversa se bassa, allora il credito sarà classificato come pagabile.

Ma, cosa si intende per credito “pagabile” o “non pagabile”? La risposta è contenuta nel Sistema Europeo di Contabilità Nazionale (SEC) che distingue i crediti fiscali tra:

• pagabili, quando il maggior credito a fronte di un debito minore viene corrisposto a titolo di rimborso da parte dello Stato (in questo caso il credito è una passività pubblica non contingente e rappresenta un obbligo attuale per il Bilancio dello Stato);
• non pagabile, quando il maggior credito a fronte di un debito minore viene perso dal contribuente.

Sostanzialmente, un credito fiscale “pagabile” è certamente utilizzato dal contribuente perché la quota parte che non riuscirà a compensare con i suoi debiti (le tasse) gli sarà corrisposta dallo Stato. Al contrario, un credito si definisce “non pagabile” se la quota parte non utilizzata in compensazione, andrà irrimediabilmente persa.

Chiarita la differenza tra crediti “pagabili” e “non pagabili”, occorre rispondere ad una seconda domanda: cosa cambia per lo Stato nell’uno o nell’altro caso? A questa domanda ha risposto Luca Ascoli, direttore delle statistiche di finanza pubblica di Eurostat, durante un’audizione al Senato avvenuta ad inizio febbraio 2023.

"La pagabilità o non pagabilità del credito - ha chiarito il Direttore Ascoli - non ha alcuna influenza né sul debito dello Stato né sulla cifra finale totale da imputare come effetto sul deficit negli anni impattati da tal misura ma solamente sul profilo temporale dell'impatto sul deficit nel corso degli anni".

Per maggiore comprensione, il Direttore Ascoli ha fatto l’esempio di un credito di 100 euro da ripartire in 5 anni:

• se lo stesso risulta essere pagabile, allora andrà imputato interamente nell'anno 0 (in cui viene creato);
• se il credito risulta essere non pagabile, andrà "spalmato" sui 5 anni (fino ad un massimo di 20 euro ogni anno).

Nel primo caso, l'impatto complessivo sui 5 anni è di 100 euro. Nel secondo, invece, si può parlare di un “impatto massimo” complessivo che sui 5 anni sarà sempre di 100 euro (il dato definitivo si potrà avere solo nel momento in cui su questo importo si procede con la depurazione del credito non utilizzato).

16 febbraio 2023: il Decreto Cessioni

A questo punto, nelle more dell’aggiornamento di ISTAT, il Governo entra a gamba tesa sul meccanismo delle opzioni alternative con la pubblicazione del Decreto Legge n. 11/2023 (Decreto Cessioni) che mette la parola fine a qualsiasi possibilità alternativa alla detrazione diretta (comprese le precedenti contenute nel D.L. n.63/2013) e limiti la cessione e lo sconto in fattura ad alcuni casi residuali (ulteriormente limitati dal recente D.L. n. 212/2023).

1 marzo 2023: la riclassificazione di ISTAT

Alla luce dell'aggiornamento del Manual on Government Deficit and Debt (MGDD), e senza prendere in considerazione gli evidenti problemi della cessione dei bonus edilizi, l’1 marzo 2023 ISTAT pubblica il rapporto "PIL e indebitamento AP" (dove per AP si intende "Amministrazioni pubbliche"), in cui provvede alla riclassificazione del trattamento contabile del “Superbonus 110%” e del “Bonus facciate” già a partire dall’anno di stima 2020.

Retroattivamente questi bonus sono stati classificati come “pagabili” e, in quanto tali, registrati nel conto consolidato delle Amministrazioni pubbliche come spese per l’intero ammontare, coerentemente con il momento di registrazione previsto dal MGDD 2022, ossia nel momento di sostenimento della spesa di investimento agevolata.

Nel dettaglio, cosa è cambiato per il Bilancio dello Stato? Per capirlo è possibile prendere l’ultimo report pubblicato da Enea con il costo del Superbonus suddiviso per gli anni di fruizione:

• 16 miliardi di euro nel biennio 2020-2021;
• 46 miliardi di euro nel 2022;
• 40 miliardi di euro nel 2023.

Questi importi sono stati, quindi, inseriti come costi all’interno del Bilancio dello Stato, con chiari effetti sulle possibilità di spesa del Governo previste dalla Legge di Bilancio.

26 settembre 2023: nuova lettera di Eurostat

Con una nuova lettera inviata il 26 settembre 2023 a ISTAT, Eurostat pur prendendo atto del Decreto Cessioni e delle problematiche relative alla cessione del credito, conferma che anche per il 2023 il Superbonus andrà classificato come credito “pagabile”. Una conferma figlia della convinzione che la quota di crediti d'imposta che alla fine andranno perduti sarà trascurabile.

Per quanto riguarda il 2024, Eurostat conferma che alla luce di un riesame richiesto ad ISTAT, che dovrebbe arrivare al più tardi entro la fine di questo primo semestre, si potrà rivedere la classificazione del superbonus.

2024

Arrivati nel primo trimestre del 2024, il comparto delle costruzioni, al fine soprattutto di ripartire con una nuova pianificazione dei sistemi incentivanti, è in attesa di conoscere i dati definitivi sui crediti non utilizzati sulla base dell’art. 25 del Decreto Legge 10 agosto 2023, n. 104 (Decreto Asset) convertito con modificazioni dalla Legge 9 ottobre 2023, n. 136, a mente del quale vanno comunicati al Fisco i crediti non ancora utilizzati, derivanti dall'esercizio delle opzioni alternative e che risultino non utilizzabili per cause diverse dal decorso dei termini di utilizzo dei medesimi crediti.

Ricordiamo che:

• tale disposizione è stata regolamentata dall’Agenzia delle Entrate con provvedimento del direttore n. 410221/2023 che ha stabilito le modalità di comunicazione dei crediti d'imposta non utilizzabili;
• la comunicazione della cessione dei crediti relativi alle spese sostenute nel 2023 andrà effettuata entro il 4 aprile 2024.